II SA/Gd 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2007 r., nr [...], 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje oraz postanowienie nie mogą być wykonane. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2007 r. Nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2007 r. Nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wniesionych obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem na działce nr [...] położonej w K. B. – domagając się ich uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwałe związanych z gruntem, usytuowanych na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W dniu 16 października 2000 r. został przeprowadzony dowód z oględzin z udziałem właściciela działki A. K., w wyniku czego ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się domek o konstrukcji drewnianej pokryty deskami, posadowiony na betonowych bloczkach, ustęp, oraz obiekt dobudowany do domku z przeznaczeniem na agregat prądotwórczy oraz narzędzia, które według oświadczenia inwestora zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1999 r. Następnie pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. organ I instancji przesłał stronie kopię protokołu celem ustosunkowania się do ustaleń w nim zawartych, z czego inwestor nie skorzystał. Organ nadzoru odwołał się do treści art.28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wskazując, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organ wstrzymał roboty budowlane, nakazał zabezpieczyć teren przed dostępem osób niepowołanych i nałożył obowiązek przedstawienia przez A. K. w terminie do dnia 30 marca 2007 r. zaświadczenia od Wójta o zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; trzy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na to, że A. K. nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustalił, że tryb postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wynika z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego. Przyjęta dla tego przepisu procedura przewiduje w odniesieniu do obiektów, wybudowanych samowolnie w 1999 r., w pierwszej kolejności wydanie postanowienia, w którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, stosuje się przepis ust. 1, nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, iż strona rozpoczęła starania o uzyskanie wymaganego zaświadczenia od Wójta, czego potwierdzeniem ma być dołączona kopia pisma z Urzędu Gminy z dnia 23 marca 2007 r., z której wynika, iż w styczniu został rozstrzygnięty przetarg na opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., organ wyjaśnił, iż przedłożony dokument nie spełnia przesłanek określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., bowiem z zaświadczenia musi wynikać wprost zgodność przedmiotowych obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jak ustalił organ, działka nr [...] w K. B. znajduje się na terenie, na którym brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie ma możliwości uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta w tym przedmiocie. Organ odwoławczy nadto wskazał, iż w pouczeniu postanowienia organ nadzoru budowlanego poinformował strony postępowania, że wykonanie projektu budowlanego jest celowe tylko w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta o zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Strona zobowiązana nie przedłożyła takiego zaświadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, iż w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego strona miała możliwość dostarczenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. Takiej decyzji również strona nie dostarczyła. Inwestor podejmując roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej podejmuje ryzyko, gdyż skutki takich działali zobowiązują organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych, wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane rozwiązań. Organ wskazał także, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., przywołany przez stronę w odwołaniu, nie dotyczy obiektów wybudowanych w 1999 r. Wprowadzone ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz.665) zmiany w obowiązującej ustawie Prawo budowlane precyzują, iż dotyczą obiektów, których budowa została zakończona przed 11 lipca 1998 r. Z oświadczenia złożonego podczas oględzin działki w dniu 16 października 2000 r. wynika natomiast, iż odwołujący się wybudował przedmiotowe obiekty w 1999 r., zatem powyższe przepisy nie mają zastosowania. A. K. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wskazał, iż przedmiotowa działka wymaga odrolnienia i przekształcenia na teren rekreacyjny, podał też, iż płaci podatki, a nadto, do dnia wniesienia skargi, nie uzyskał odpowiedzi od Wójta Gminy w przedmiocie uzyskania wymaganego zaświadczenia o zgodności domku z planami zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 września 2007 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2008 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. nr [...], w którym stosownie do treści art. 48 ust. 3 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1). Zastosowany przez organy w niniejszej sprawie przepis art. 48 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek opisanego owyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie, na którym w chwili zaskarżonego rozstrzygnięcia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć jako zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. także wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, publ. OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/08, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, to zaś nakłada na sąd administracyjny obowiązek uchylenia wydanych przez organy decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali, czy teren obejmujący działkę skarżącego aktualnie objęty został regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest niezbedne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu, albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącemu należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy, które może być zainicjowane jego wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku, gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez Wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione, bowiem okoliczności polegające na opracowywaniu studium do planu zagospodarowania przestrzennego, z przyczyny opisanej wyżej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustawodawca przewidział bowiem, że dla terenu nie objętego planowaniem przestrzennym o możliwości zabudowy decyduje decyzja o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 20 lutego 2007 r. i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.