II SA/Gd 230/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi E. B. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarżące E. B. i J. S. wniosły skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 stycznia 2009 r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych na działce nr [...] w K. B. II. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...] postanowieniem z 4 grudnia 2007 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie opisanych powyżej obiektów budowlanych, nakazując jednocześnie skarżącym przedstawienie do 30 stycznia 2008 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów, w tym: - zaświadczenia Wójta o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu terytorialnego (zaświadczenie). Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że obiekty budowlane na działce [...] zostały wybudowane w latach 1997 – 1998 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pouczono skarżące o treści art. 48 Prawa budowlanego oraz wyjaśniono, iż konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków będzie nakaz rozbiórki. Wójt Gminy postanowieniem z 29 kwietnia 2008 r. odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności spornych obiektów z planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy wyjaśniając, iż dla ich działki nie ma obowiązującego plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydano także decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z 12 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił z urzędu opisane wyżej własne postanowienie z 4 grudnia 2007 r., w ten sposób, że nakazał skarżącym przedstawienie do 31 grudnia 2008 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. B. brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmianę tę organ uzasadnił wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06), w którym orzeczono o niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenia "dniu wszczęcia postępowania" z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec nieprzedłożenia w zakreślonym terminie kompletu dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 stycznia 2009 r. nakazał rozbiórkę spornych obiektów budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytoczoną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji stwierdził, że skarżące nie wykonały nałożonego obowiązku tj. nie dostarczyły ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w/w działki, a przedłożona dokumentacja nie spełnia warunków dla tego typu opracowań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Uzasadniając skargę na decyzję z 12 marca 2009 r. skarżące zakwestionowały sensowność zgody udzielonej w latach 90 – tych przez Gminę na podział ziemi przeznaczonej na cele rolne na działki o wielkości ok. 500 m2 bez zmiany ich przeznaczenia. Powołując się na stan zdrowia oraz trudną sytuację materialną skarżące wniosły o odstąpienie od nakazu rozbiórki. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. skarżące przedłożyły wydane przez Urząd Gminy w K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącego budynku letniskowego położonego na działce skarżących. Z zawiadomienia wynika, że wniosek w przedmiocie wydania tej decyzji sporządzony w tym samym dniu co skarga ( 9.04.2009 r. ) został złożony w organie w dniu 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja oznacza, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę kontroluje, czy postępowanie organów administracji było zgodne z przepisami prawa postępowanie to normującymi oraz, czy organy rozstrzygając o nałożeniu obowiązku rozbiórki spornych obiektów budowlanych, prawidłowo zastosowały normy prawa materialnego mające do tej kwestii zastosowanie. Konsekwencją takiego ukształtowania roli sądu administracyjnego w kontroli działania organów administracji publicznej, jest brak możliwości merytorycznego rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Sąd nie ma prawnej możliwości decydowania o odstąpieniu, jak tego domagały się skarżące, od nakazu rozbiórki. Nawet w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, co nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu, Sąd nie mógłby nakazać organom administracji odstąpić od rozbiórki, a jedynie ewentualnie wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały normy z art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dniu orzekania przez organ II instancji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W myśl ust. 1 powyższego przepisu, obowiązkiem właściwego organu administracji ( Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednakże w ust. 2 i 3 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów w przypadku spełnienia opisanych w ust. 2 przesłanek tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno budowlanymi. W takim przypadku po wstrzymaniu robót budowlanych, organ administracji zobowiązuje stronę do złożenia w określonym przez organ terminie wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W przedmiotowym postępowaniu bezspornym było, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia. Okoliczność ta nie była przez skarżące kwestionowana, a ustalenie organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Organ I instancji dokonał oględzin spornej nieruchomości, sporządził stosowną dokumentację oraz ustalił w oparciu o odpowiedź skarżących na wezwanie, iż budowy dokonano bez zezwolenia. Odpowiednio do powyższych ustaleń oraz treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ I instancji wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Zaznaczyć należy, że już organ I instancji uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. ( sygn. P 37/06 ) uznający art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu wyznaczony, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponad 6 miesięczny termin do przedłożenia wskazanej dokumentacji, był w zupełności wystarczający aby skarżące uzyskały stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania spornej nieruchomości. Podobne stanowisko w tym względzie organu odwoławczego uznać należy za prawidłowe, a postępowanie organów administracji w tym zakresie za zgodne z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli. Nie budzi też wątpliwości, że skarżące nałożonych obowiązków nie wykonały. Trafnie uznał organ II instancji, że przedłożony przez skarżące projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm. ) i w ocenie Sądu nie można go uznać za projekt budowlany w myśl przepisów prawa budowlanego. Ponadto skarżące nie przedłożyły w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, że wyznaczono odpowiednio długi termin do jej uzyskania. Wobec powyższego, obowiązkiem organu I instancji było stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie rozbiórki spornych obiektów budowlanych, co też organ I instancji uczynił, a organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji prawidłowo rozstrzygnięcie takie utrzymał w mocy. Wyjaśnić także należy, że Sąd dokonując kontroli legalności działania organów administracji publicznej, bierze pod uwagę działanie tych organów w ramach konkretnego postępowania administracyjnego, które jest osadzone w określonych ramach czasowych. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne rozpoczęło się 2 sierpnia 2007 r. od zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy spornej nieruchomości a zakończyło 12 marca 2009 r. wydaniem zaskarżonej do sądu ostatecznej decyzji organu II instancji. Sąd badając legalność postępowania nie może zatem brać pod uwagę składanych do niego przez strony dokumentów uzyskanych po wydaniu decyzji przez organ II instancji mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, ponieważ zostało ono już zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Złożone zatem przez skarżące na rozprawie zawiadomienie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji