II SA/Gd 230/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) decyzją z 22 lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., odmówił skarżącym B. i M. B. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i nie zezwolił na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, zlokalizowanego na działce nr [...] w B., gmina K.. Zdaniem organu obiekt nie służył zaspokajaniu podstawowych potrzeb, lecz służy do celów rekreacyjnych, które nie są niezbędne. Organ podniósł także, iż wskazywana przez skarżących planowana, korzystna dla nich zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dla B., może nie nastąpić. Pisma zatytułowane "odwołanie", w których domagano się stwierdzenia nieważności decyzji PINB, wnieśli skarżący oraz Stowarzyszenie A w B. Wskazano, iż stowarzyszenie wystąpiło z żądaniem dopuszczenia go do toczącego się postępowania na prawach strony, jednakże nie zostało dopuszczone "żadnym postanowieniem ani zawiadomieniem". Organ odwoławczy zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie, czy odwołali się od decyzji organu I instancji, czy też ich "odwołanie" jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący pismem z 11 grudnia 2008 r. sprecyzowali, że złożyli odwołanie od decyzji PINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej, jako WINB) decyzją z 19 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji brak było względów społecznych lub gospodarczych przemawiających za odroczeniem rozbiórki. Brak udziału w postępowaniu stowarzyszenia nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, bo o dopuszczeniu organizacji społecznej rozstrzyga się w odrębnym zaskarżalnym postanowieniu. Ponadto brak jest w "teczkach archiwalnych" organu I instancji wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału. Wniosku takiego nie ma także w "rejestrze korespondencji przychodzącej do inspektoratu w K.". W skardze do sądu wniesiono o uchylenie decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucono naruszenie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7, 8, 11, 31 § 3 i 4 k.p.a., uzasadniając, iż bezpodstawnie uznano jakoby udział Stowarzyszenia nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Organ nie zbadał, czy wniosek o dopuszczenie faktycznie został złożony. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 7 K.p.a. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.- w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie postępowania administracyjnego oraz załatwienie sprawy, aby przy uwzględnieniu obowiązujących norm prawnych, w sposób możliwie najpełniejszy, zabezpieczyć interesy stron tego postępowania. Obowiązkiem organów administracji jest także wszechstronne i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do którego podejmują prawne rozstrzygnięcie. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że w razie wniesienia odwołania organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę, przy czym ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty odwołania i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W razie wniesienia kilku odwołań organ odwoławczy winien rozpatrzyć je łącznie jedną decyzją, chyba że osobno rozstrzygnie o nieskutecznie wniesionych odwołaniach. W niniejszym postępowaniu organ II instancji naruszył powyższe zasady K.p.a. PINB bowiem nie odniósł się w żaden sposób do zatytułowanego "Odwołanie" pisma Stowarzyszenia A. w B. Pomimo, że było tożsame z treścią odwołania skarżących, organ II instancji nie zwrócił się do Stowarzyszenia o sprecyzowanie treści żądania w trybie art. 64 K.p.a. Działania takiego nie można zaakceptować. Brak ustalenia, czego domagało się Stowarzyszenie, uniemożliwiło wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W przypadku ustalenia, że chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, pismo to inicjowałoby odrębne postępowania administracyjne rozstrzygane w trybie art. 156 - 159 K.p.a. Natomiast ustalenie, iż pismo to jest odwołaniem lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, wymagałoby rozstrzygnięcia, które mogłoby mieć wpływ na toczące się postępowanie i jego wynik. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w drodze postanowienie, na które przysługuje zażalenie (§ 2). Zaznaczyć należy, iż dopuszczenie organizacji społecznej w sprawie już zawisłej przed organem administracji może nastąpić zarówno przed organem I, jaki II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004 r., s. 259 i n.). W ocenie Sądu nie stoi na przeszkodzie, aby w jednym piśmie zawarty został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz odwołanie od decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności następuje rozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, należy rozpoznać odwołanie. Powyższe wskazuje, iż brak odniesienia się WINB do pisma Stowarzyszenia z 26 lutego 2008 r. mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku ustalenia, że pismo to jest wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wniosek taki został by przez organ uwzględniony, to Stowarzyszenie miałoby możliwość zaprezentowania argumentacji podlegającej ocenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest przy tym argument WINB, iż udział stowarzyszenia nie miałby żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można wyprowadzać takiego wniosku przed ewentualnym zapoznaniem się z argumentacją wnoszoną przez organizację społeczną. WINB nie wyjaśnił należycie także kwestii złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed PINB. W nierozpoznanym przez organ piśmie z 6 lutego 2008 r. Stowarzyszenie wskazało na numer przesyłki, którą, jak twierdziło przesłano sporny wniosek. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ograniczenie do zwrócenia się do organu I instancji było niewystarczające. WINB mógł zwrócić się do Stowarzyszenia o przedstawienie dowodu nadania przesyłki, mógł również zwrócić się do poczty o udzielenie stosownej informacji. Okoliczność ta jednakże nie została wyjaśniona, pomimo, że w przypadku dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, mogła mieć znaczenie z punktu widzenia zachowania przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Wobec wskazanych wad postępowania administracyjnego Sąd nie rozważał naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, dlatego nie odniósł się do zarzutu skargi w tym zakresie. Tylko bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny być przez WINB uwzględnione. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.