II SA/Gd 2308/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2001 r., nr [...] 2. orzeka, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 310 (trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 października 1999 r. nr [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kiosku sprzedaży lodów wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektryczną na działce nr w T., Gmina, D. i A. P.. W następstwie przeprowadzonej przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego wizji lokalnej wskazanej nieruchomości wstrzymano roboty budowlane tam prowadzone, albowiem ujawniono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki). Inwestorzy wykonali bowiem przed budynkiem plac betonowy podniesiony w stosunku do działki nr 2 należącej do J. L. o średnio 85 cm. Ponadto, od strony działki nr wybudowali ażurowy płot o wysokości 90 cm i mur, którego wysokość wynosi 177 cm. Mur i ogrodzenie wykonano na fundamencie betonowym jako konstrukcję samonośną. Ostatecznie decyzją z dnia 11 października 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. i A. P. przedłożyć w zakreślonym terminie w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem projekt budowlany powykonawczy zawierający projekt zagospodarowania działki nr uwzględniający jej aktualny stan zagospodarowania, projekt budowlany płyty betonowej ze stwierdzeniem przydatności do użytkowania oraz wpływu jej wykonania na podniesienie poziomu wód gruntowych na działce nr oraz opinie właściwych organów dotyczące wykonanych robót. Po wykonaniu przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 stycznia 2001 r. nr [...] w trybie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego z 1994 r. udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonywanych przy budowie kiosku sprzedaży lodów na działce nr w miejscowości T. w Gminie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L., który wskazał, że wybudowanie przez inwestorów na działce nr betonowego tarasu, ażurowego ogrodzenia i muru na granicy z jego działką, bez jego zgody, narusza przepisy regulujące wymagania, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, skarżący wskazał, że realizacja na działce nr inwestycji polegającej na wzniesieniu kiosku sprzedaży lodów jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, gdyż działka ta stanowi rów melioracyjny. Skarżący wskazał, iż zniwelowanie gruntu i tym samym likwidacja rowów odprowadzających wodę na działce nr spowodowała zbieranie się wody w piwnicy jego obiektu. W ocenie skarżącego niedopuszczalnym było udzielenie pozwolenia na budowę na terenie, na którym znajdują się rowy melioracyjne. Skarżący podał również, iż wskazany obiekt użytkowany jest bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż budowa kiosku sprzedaży lodów na działce nr jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu, albowiem jego przepisy przewidują dla niej zagospodarowanie pod usługi handlowe i urządzenie zieleni. Nadto, z dokumentów przedłożonych w toku postępowania odwoławczego (mapa sytuacyjno-wysokościowa) wynika, iż na terenie działki nr nie znajdują się wskazane przez skarżącego rowy melioracyjne. Zarzut dotyczący rozpoczęcia eksploatacji budynku bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest nietrafny, albowiem organ w decyzji o pozwoleniu na budowę nie obciążył inwestorów obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nadto, organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut odnoszący się do niewłaściwej odległości zbiornika na nieczystości zlokalizowanego w mniejszej niż wymagana odległości od granicy działki sąsiedniej. Z projektu wynika bowiem, że zbiornik na nieczystości jest usytuowany od granicy działki nr w odległości 5 m, co odpowiada warunkom wynikającym z obowiązujących przepisów. W odniesieniu do wniesionego ogrodzenia organ stwierdził, że na jego wzniesienie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenie, bo ogrodzenie to usytuowane jest pomiędzy sąsiednimi działkami. Skargę na powyższą decyzję złożył J. L. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego z 1994 r. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 5, 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim na to, że przepis art. 51 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko do robót budowlanych jeszcze nieukończonych, dlatego też nie mógł być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w niniejszej sprawie, gdy budowa kiosku została już zakończona i podjęto użytkowanie. W ocenie skarżącego wobec istotności uchybień, a zwłaszcza wobec samowolnego wykonania betonowego tarasu, nie można było dopuścić do ich sanowania poprzez zastosowanie trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a wyłącznie można było zastosować art. 48 i orzec rozbiórkę. Nadto, skarżący wskazał, iż naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania poprzez to, że organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego organowi pierwszej instancji, zamiast wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uchylić decyzję pierwszej instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Skarżący wytknął również braki dowodowe w zakresie ustalenia odległości, w jakiej usytuowany jest zbiornik na nieczystości od granicy działki skarżącego. Nadto, wskazano, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących przeznaczenia działki nr i, a wiele okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego potwierdza, iż przez ich teren przebiegał rów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego nie podzielono argumentacji dotyczącej braku możliwości zastosowania art. 51 Prawa budowlanego do zakończonych robót budowlanych, ze względu na treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzając, iż działania organu zmierzały do wykrycia prawdy obiektywnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustalenia dotyczące usytuowania zbiornika na nieczystości są bezzasadne, gdyż ustalenia w tym przedmiocie organ poczynił w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, a więc nie jak stwierdził skarżący wyłącznie w oparciu o projekt zagospodarowania działki przedłożony przez inwestora. Organ zaznaczył ponadto, że w toku postępowania wyjaśniono kwestię przeznaczenia działki nr zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie , albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, iż właściciele działki nr– D. i A. P. uzyskali pozwolenie na budowę na wyżej opisanej działce kiosku sprzedaży lodów wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki obejmował usytuowanie na niej budynku wraz z przyłączami oraz szamba, ale nie określał jednak urządzenia terenu działki. Bezspornym jest, że na terenie wskazanej działki przed budynkiem właściciele wykonali plac betonowy o wymiarach 3,80 x 11,40 m oraz 5,00 x 4,40 m, który w stosunku do położenia działki nr należącej do skarżącego jest podniesiony średnio o 85 cm. Od strony działki nr wykonano ażurowy, drewniany płot o długości 11,40 m i wysokości 90 cm. Właściciele działki nr wznieśli również mur z materiałów ceramicznych o wysokości (od poziomu płyty betonowej) 177 cm tak od strony działki nr, jak i od strony działki nr. Nie ulega wątpliwości, iż zatwierdzony projekt budowlany (i projekt zagospodarowania działki) nie przewidywał realizacji na działce nr płyty betonowej, ogrodzenia drewnianego i muru ceramicznego. W ocenie sądu, organy obu instancji błędnie uznały, iż realizacja robót budowlanych w postaci płyty betonowej, ogrodzenia drewnianego i muru ceramicznego odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu), co stanowi istotne odstępstwo od warunków wykonania robót określonych w dokumentacji technicznej, albowiem wykonanie wskazanych robót w ogóle nie było w zatwierdzonym projekcie przewidziane. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zaniechały w konsekwencji należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 K.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia charakteru wykonanych robót, których kwalifikacja stosownie do dyspozycji art. 3 Prawa budowlanego bądź do budowli (pkt 3) bądź do urządzeń budowlanych (pkt 9) pozwoliłaby na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Charakter wskazanych robót oraz ustalenie, czy stanowią one wspólną całość, czy są od siebie funkcjonalnie niezależne, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem inwestorzy wykonali wskazane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zastosowanie mógł mieć, w zależności od rodzaju tych robót, art. 48 lub art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organy administracji powinny były zbadać, czy tego typu roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ustalenia wymaga charakter murowanego ogrodzenia, które od strony działki– licząc od poziomu betonowej płyty ma 1,77 m wysokości, zaś od poziomu działki nr będącej własnością J. L. wynosi około 2,60 m wysokości. Ustalenie takiej wysokości ogrodzenia wskazywałoby na konieczność dokonania zgłoszenia, którego brak naraża na konsekwencje z art. 48 lub art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Zbadania i wyjaśnienia wymaga także charakter płyty betonowej pokrywającej i utwardzającej teren działki: czy jest to część budynku lodziarni, czy odrębna budowla. Ustalenia w tej kwestii mają podstawowe znaczenie dla stosowania właściwego trybu postępowania. Przy ustaleniu, że jest to część budynku, zastosowanie miałyby przepisy dotyczące odstępstw od pozwolenia na budowę (art. 51 prawa budowlanego), zaś ustalenie przeciwne powodowałoby stosowanie art. 48 prawa budowlanego. Zatem dopiero ustalenie charakteru przedmiotu samowoli inwestorów pozwoli na właściwe rozstrzygnięcie. Nadto, organy administracji obu instancji nie przeprowadziły wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zgodności usytuowania zbiornika na nieczystości (szamba) od granicy z działką nr z przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec zaistniałych rozbieżności (odmiennych twierdzeń skarżącego i inwestorów; także różnego usytuowania wskazanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej uzbrojenia terenu k. 136 i na mapie powykonawczego projektu zagospodarowania –k.72) w zakresie odległości szamba od granicy z działką skarżącego organ powinien był przeprowadzić oględziny, których wynik przyczyniłby się do obiektywnego wyjaśnienia tej istotnej kwestii. Oględziny bowiem jako dowód o charakterze bezpośrednim, tj. umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie, pozwala na wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego do zakończonych już robót budowlanych wskazać należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w drugiej instancji, przepisy art. 51 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego znajdują odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., IISA/Gd 2364/99; wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r., IISA/Ka 390/01). Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych. Nie można jednak pominąć nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozważenia w takiej sytuacji wymaga kwestia, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a gdy nie jest to możliwe – nakazu rozbiórki obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zatem fakt zakończenia robót budowlanych nie uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego ingerencji w wykonane roboty budowlane. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi kwestia przeznaczenia działki nr pod usługi handlowe i zieleń urządzoną została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego na podstawie obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w O. z dnia 3 listopada 1993 r. i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie ustalić charakter wykonanych przez właścicieli działki nr kwestionowanych robót budowlanych, określić czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania właściwego zgłoszenia i wówczas zastosować przepisy, których hipotezy odpowiadać będą dokonanym ustaleniom. Nadto, organy powinny zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. przeprowadzić postępowanie dowodowe, zaś zebrane dowody ocenić wg wymogów art. 80 K.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.).