II SA/Gd 231/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Anny i Kazimierza W. na decyzję Wojewody P. z dnia 30 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 31 października 2003 r., (...). W skardze na opisaną wyżej ostateczną decyzję Wojewody P., dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości na realizację celu publicznego, tj. budowę Trasy WZ na odcinku od ulicy Jabłoniowej do Obwodnicy Trójmiejskiej strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zgłosiła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten, niezawierający uzasadnienia, ograniczał się do wskazania, że podstawą żądania jest przepis art. 61 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ oraz powoływał się ogólnie na to, że wykonanie decyzji niewątpliwie wyrządziłoby skarżącym znaczną szkodę. Ustosunkowując się do tego wniosku w odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wnosił o jego nieuwzględnienie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ten wniosek, zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zarówno strona skarżąca, jak i organ administracji nie dostrzegły normy prawnej regulującej problematykę, której dotyczy wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzje wydana w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 122 i art. 126, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741; por. art. 242 ustawy/. Przytoczona wyżej norma ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązująca w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie, nakładała na organ administracji publicznej, obowiązek wstrzymania wykonania w całości, z urzędu, zaskarżonej decyzji. Jest to regulacja szczególna i odmienna od przepisów obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, której art. 61 par. 1 stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jest to rozwiązanie analogiczne do tego, które obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji, gdyż przepis art. 40 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przewidywał również, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymywało wykonania zaskarżonego aktu lub zawieszenia czynności. Wskazać ponadto należy, że odmienne rozwiązanie, analogiczne do wynikającego z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązuje w postępowaniu administracyjnym, w którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje z mocy prawa wykonanie decyzji /por. art. 130 par. 2 Kpa/. Zaskarżona decyzja dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, a zatem przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest sprawa, o której mowa w przepisach działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. art. 112-127 Rozdziału 4 dziani III ustawy/ pod ogólnym tytułem "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania, w całości, ostatecznej decyzji organu odwoławczego, w sprawach, o których mowa w przepisach działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest uzależnione od woli organu administracji publicznej, ani też od złożenia wniosku przez strony lecz ma nastąpić z urzędu, bez zaistnienia jakichkolwiek dalszych przesłanek. Waga tych spraw oraz ewentualne nieodwracalne skutki naruszenia prawa własności legły u podstaw przyjętego rozwiązania, którego celem było zagwarantowanie stronie stanu dotychczasowego do czasu oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oczywiście pod warunkiem wniesienia skargi. Regulacja zawarta w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami związana jest również niewątpliwie z przewidzianą w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochroną prawa własności. W Rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", określającym podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego naszego państwa, zawarty jest art. 21, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia /ust. 1/, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem /ust. 2/. Rozwinięciem konstytucyjnej zasady ochrony własności jest również przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, przewidujący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że niezastosowanie się organu administracji do przepisu art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi naruszenie prawa, polegające na bezczynności tego organu, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki negatywne do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania z urzędu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, przewidziane w przepisach art. 122 i art. 126 tej ustawy. Organ administracji publicznej jest uprawniony do odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji wyłącznie wówczas, gdy: - starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wyda odrębną decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli zwłoka na jej zajęcie uniemożliwiłaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona oraz odpowiednio w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 124 i art. 124a /por. art. 122 ustawy/, - starosta, w drodze decyzji udzieli zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody /art. 126 ustawy/. Wskazać w tym miejscu należy, że dalej idącą ochronę przed wykonaniem zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, wydanych w sprawach o których mowa w przepisach działu III, przewiduje, będący przedmiotem procedury legislacyjnej, projekt ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, który nadaje art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami następującą treść: "W sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzje do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach, organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie". Ta dalej idąca ochrona polega przede wszystkim na tym, że wykonanie decyzji, o których mowa w przepisach dziani III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126 będzie następowało dopiero po upływie 14 dni od dnia. w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzje do sądu administracyjnego. Ustawodawca przewiduje również doprecyzowanie formy wstrzymania z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji, które będzie następowało w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu projektu 3 zmiany do art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, na konieczność ochrony prawa własności, rozbieżna praktykę w zakresie formy wstrzymywania z urzędu zaskarżonej decyzji oraz konieczność zapobieżenia skutkom finansowym lub prawnym dla zainteresowanych stron, które w przypadku uchylenia decyzji przez sąd będą musiały być zrekompensowane /por. uzasadnienie projektu ustawy/. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje kompetencje do wstrzymania wykonania z urzędu zaskarżonej decyzji wyłącznie organowi administracji publicznej, który zobowiązany jest ponadto wstrzymać jej wykonanie w całości. Niewydanie przez organ tego obligatoryjnego rozstrzygnięcia stawia natomiast stronę skarżącą w znacznie mniej korzystnej sytuacji prawnej, z uwagi na to, że Sąd może stosować wyłącznie przepisy art. art. 61 par. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, które przewidują możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd, na podstawie art. 61 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczalna będzie również zmiana lub uchylenie w każdym czasie, tego postanowienia, w razie zmiany okoliczności /por. art. 61 par. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W tym trybie nie jest natomiast możliwe uchylenie bądź zmiana takiego postanowienia wydanego, przez organ administracji z urzędu, na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 61 par. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującego, iż tej regulacji podlegają wyłącznie postanowienia wydane na podstawie art. 61 par. 2 i 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzi zatem pytanie, czy strona posiada odpowiednie środki prawne, aby wyegzekwować od organu administracji publicznej wydanie z urzędu postanowienia o wytrzymaniu zaskarżonego aktu w całości w trybie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, gdyż przepisy art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ przewidują możliwość wniesienia w takiej sprawie skargi na bezczynność, której uwzględnienie będzie zobowiązywało organ administracji do wydania w określonym terminie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać należy, że niewykonanie wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność będzie uprawniało stronę do wniesienia kolejnej skargi w przedmiocie żądania wymierzenia temu organowi grzywny /por. 154 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W świetle tego, co powiedziano wyżej, przyjąć należy, że: 1. organ administracji publicznej, który wydał ostateczną decyzję, w sprawach, o jakich mowa w przepisach działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, po wniesieniu skargi na tę decyzję jest zobowiązany wydać z urzędu postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania w całości, chyba że zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisach art. 122 i art. 126 tej ustawy; 2. w przypadku niewydania przez organ administracji publicznej z urzędu, opisanego w pkt 1 postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, strona może, po uprzedni wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa, na podstawie art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wnieść skargę na bezczynność organu odwoławczego w tym zakresie; 3. bezczynność organu administracji publicznej w wydaniu z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości, oraz niewniesienie przez skarżącego odrębnej skargi na bezczynność, nie pozbawia go możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie w trybie i na podstawach określonych w przepisach art. 61 par. 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. postanowienie organu administracji w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, nie może być zmieniane lub uchylane przez sąd administracyjny, na podstawie art. 61 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/; Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji jest uzasadniony, gdyż decyzja ta, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotycząca wywłaszczenia nieruchomości, w przypadku jej wykonania i rozpoczęcia budowy drogi publicznej, spowodowałaby znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 par. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł, jak w sentencji postanowienia.