II SA/Gd 231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. W. i A. W. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem G. i A. W. o pozwolenie na budowę budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości W. P., w gminie K., postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r., nr [...], Starosta nałożył na inwestorów G. i A. W. obowiązek usunięcia w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia 23 stycznia 2011 r., następujących nieprawidłowości: 1. doprowadzenie dokumentacji do zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw wody oraz o warunki przyłączenia do sieci wodociągowej - zgodnie z art. 34 ust.3 ustawy, 2. uzupełnienie projektu budowlanego o zgodę właścicieli działek nr [...] w obrębie geodezyjnym W. P., na przejazd przez ich teren - zgodnie z art. 34 ust.3 ustawy, 3. doprowadzenie dokumentacji projektowej do zgodności z uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 29 lipca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego W. P. na terenie gminy K., w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych w projektowanym budynku. W dniu 23 stycznia 2012 r. inwestor dokonał uzupełnień wynikających z wymienionego postanowienia i złożył wyjaśnienia. Decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89, poz. 414, ze zm.) Starosta odmówił wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie W. P. w gminie K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Organ uznał, że inwestor nie wykazał dostępu do drogi publicznej, ponieważ nie wszystkie działki tworzące drogę wewnętrzną łączącą z drogą publiczną stanowią jego własność. Są tam również działki stanowiące własność osób trzecich, których zezwolenia na przejazd przez ich teren inwestor nie przedłożył. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. i G. W. zakwestionowali stanowisko organu pierwszej instancji o braku dostępu działki inwestorów do drogi publicznej. Według nich dostęp ten został już przewidziany na etapie planowania przestrzennego, gdzie w planie przewidziano zabudowę letniskową. Natomiast doprowadzenie wody z wodociągu wiejskiego nie jest możliwe, dlatego inwestorzy zaplanowali studnię własną. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 9 marca 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestię zaopatrzenia w wodę projektowanych na przedmiotowym terenie budynków letniskowych ogólnym zapisem, iż zaopatrzenie to odbywać się będzie z wodociągu wiejskiego. Pomimo, że plan nie formułuje wprost ustaleń o możliwości korzystania z innych, tymczasowych źródeł wody, nie wprowadza również wyraźnego zakazu stosowania rozwiązań alternatywnych względem poboru wody z wodociągu wiejskiego. Treść planu należy zatem rozpatrywać w kontekście przepisów wynikających z ustawy Prawo wodne, mając ponadto na uwadze przysługujące inwestorowi prawo własności, pozwalające na wykorzystywanie działki budowlanej zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019, ze zm.) właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten precyzuje treść przysługującego inwestorowi prawa własności, a jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle powyższych przepisów postanowienie planu dotyczący zaopatrzenia w wodę z wodociągu wiejskiego, który jednocześnie nie wprowadza wyraźnego zakazu stosowania rozwiązań tymczasowych związanych z zaopatrzeniem w wodę, należy interpretować na korzyść inwestora. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 28/09. Wobec tego organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji uznającego przyjęte w przedmiotowym projekcie budowlanym rozwiązanie zaopatrzenia w wodę ze studni jako niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej podkreślono, że z zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowym przypadku dostęp do działki budowlanej planowany jest przez wytyczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogę wewnętrzną. Z akt sprawy wynika, że droga ta przebiega przez nieruchomości gruntowe należące do osób prywatnych. Inwestor wykazał prawo współwłasności w stosunku do dwóch działek spośród dziewięciu składających się na planowaną drogę wewnętrzną. W związku z powyższym za słuszne uznano żądanie organu pierwszej instancji przedstawienia zgody właścicieli działek wchodzących w skład planowanej drogi wewnętrznej na przejazd przez tereny tych działek. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. W. i G. W., kwestionując stanowiska organów administracji o braku dostępu działki inwestorów do drogi publicznej. Według skarżących obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący dla ich działki funkcję zabudowy letniskowej przewidział również dojazd do tej działki. Inwestor wskazał, że uzyskał zgodę Zarządcy Dróg Gminnych na połączenie działki z drogą publiczną. Wobec tego niezrozumiałym jest dla inwestorów oczekiwanie na zgodę właścicieli działek wchodzących w skład drogi wewnętrznej. Ich zdaniem zgoda na przejazd przez ich nieruchomości została udzielona już na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wskazani właściciele biorąc udział w pracach planistycznych nie oponowali przeciwko przeznaczeniu ich nieruchomości pod drogę wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest w istocie jedynie kwestia ustalenia dostępu inwestowanej działki do drogi publicznej, co zostało ocenione przez organ pierwszej instancji jako wymagające uzupełnienia projektu budowlanego w trybie określonym przepisem art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623,ze zm.), zwanej dalej ustawą, ze skutkiem wynikającym z art. 35 ust. 3 ustawy, polegającym na wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tej bowiem przyczyny organ architektoniczno - budowlany drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości W. P., w gminie K. Dokonane w tym zakresie istotne ustalenia organu sąd uznaje za prawidłowe, odpowiadające wymogom przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nakazującym przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, a ocena zebranego materiału dowodowego pozostaje w zgodzie z przepisem art. 80 Kpa. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (podkreślenie sądu). Wyjaśnienie tego, czym jest droga publiczna, znaleźć można w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. O uznaniu drogi za drogę publiczną decydują właściwe do tego, wymienione w ustawie o drogach publicznych, organy. Drogami wewnętrznymi są zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z kolei ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 2 pkt 14 stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt sprawy, szczególnie zaś z treści tekstu oraz załącznika graficznego do planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym położona jest m.in. działka skarżących, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego W. P. na terenie gminy K., obszar ten jest przeznaczony jako obszar rekreacyjny pod zabudowę letniskową (vide: karta terenu nr 13, nr strefy [...] tekst planu z załącznikiem graficznym, w aktach administracyjnych pierwszej instancji). Na obszarze tym nie wytyczono drogi publicznej, wytyczono natomiast drogę wewnętrzną dojazdową KDW. Dostęp z przedmiotowej działki (nr [...]) do drogi publicznej (drogi powiatowej nr ewid. [...]) przebiega, jak wynika z części graficznej planu, poprzez ciąg działek stanowiących działki drogowe, do drogi wewnętrznej gminnej. Droga wewnętrzna dojazdowa wynikająca z planu w jednostce [...] (teren przeznaczony pod zabudowę letniskową), dobiegająca do drogi wewnętrznej gminnej gwarantującej następnie dostęp do drogi publicznej, przebiega jak ustalił prawidłowo organ przez nieruchomości gruntowe należące do szeregu osób prywatnych i Skarbu Państwa, oznaczone między innymi numerami [...] (działka Skarbu Państwa), [...]. Skarżący wykazali w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo współwłasności w stosunku do dwóch działek spośród dziewięciu składających się na drogę wewnętrzną, mianowicie do działek o numerach [...] (stanowiących działki drogowe, vide: akty notarialne z dnia 10 sierpnia 2011 r., wypis uproszczony z rejestru gruntów, w aktach administracyjnych pierwszej instancji). Zatem, aby uzyskać dostęp z działki inwestowanej nr [...] drogą wewnętrzną do drogi wewnętrznej gminnej, gwarantującej dopiero dostęp do drogi publicznej, powinni skarżący inwestorzy uzyskać zgodę właścicieli działek, tworzących drogę wewnętrzną, na korzystanie z należących do nich nieruchomości. Skarżący zgody takiej w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przedstawili. W projekcie budowlanym autor projektu przyjął niewątpliwie błędnie, że dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] następuje za pośrednictwem działki nr [...] (stanowiącej również własność skarżących). Analiza załącznika graficznego do miejscowego planu, prawidłowo dokonana przez organy architektoniczno – budowlane, nie pozwala na taką ocenę, zważywszy na usytuowanie inwestowanej działki (vide: k. 33 akt administracyjnych). Wbrew twierdzeniom skarżących przemawia za tym również mapka złożona przez nich w toku postępowania administracyjnego (vide: k. 35 akt administracyjnych), z zaznaczonym dojazdem do drogi wewnętrznej gminnej oraz treść dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę pisma zarządcy dróg Zakładu Komunalnego Gminy z dnia 19 października 2011 r. Przedmiotowe pismo wskazuje na określony w nim dostęp do drogi publicznej, niemniej również za pośrednictwem działek, do których inwestorzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego. Zatem zgoda właścicieli działek – osób fizycznych jest niezbędna, co czyniło prawidłowym nałożenie przez Starostę postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r. obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o zgodę właścicieli działek nr [...]. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy zgód takich skarżący nie przedłożyli w toku postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 9 lit. b ustawy projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Samo złożenie takiego oświadczenia nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające dla przyjęcia dostępu do drogi publicznej, skoro dostęp ten gwarantuje jedynie droga wewnętrzna, na obszarze planu przeznaczonym na cele rekreacyjne składająca się z szeregu działek stanowiących własność prywatną (jedna z działek stanowi własność Skarbu Państwa), z których nie można korzystać bez zgody ich właścicieli, bądź ustanowienia na drodze cywilnej właściwej służebności. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził procedurę usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego, w odniesieniu do ustalenia możliwości dostępu inwestowanej działki do drogi publicznej. Stanowisko skarżących co do ustalenie dostępu działki stanowiącej ich własność do drogi publicznej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest chybione. Z treści planu wynika wprost, że dostęp do drogi publicznej przebiega jedynie przez drogi wewnętrzne, z których jedna tylko drogą gminną. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów przedstawia zaś stan własności działek w obszarze objętym planem, w którym znajduje się działka skarżących. Wynika z niego, że działki wymienione w opisanym postanowieniu organu pierwszej instancji należą do osób fizycznych, z wyjątkiem jednej działki należącej do Skarbu Państwa (wymienionej także w piśmie zarządcy dróg). Tym samym należy podzielić stanowisko organu architektoniczno - budowlanego drugiej instancji, że skarżący nie spełnili wymogu zapewnienia dostępu ze swojej działki do drogi publicznej, zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, to zaś po przeprowadzeniu procedury usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy nakładało na organ obowiązek wydania decyzji odmownej. W sytuacji, gdy na opisanym obszarze planu nie wytyczono drogi publicznej, co zresztą wywołałoby dalszy skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, korzystanie z cudzej nieruchomości drogowej bez zgody jej właściciela, bądź bez ustanowienia właściwej służebności nie jest dopuszczalne. Treść planu jako przepisu miejscowego nie wywołuje skutku "domniemanej zgody właścicieli na korzystanie z drogi", jak twierdzi się w skardze, pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochroną prawa własności. Taka zatem wykładnia przedmiotowego planu, jaką prezentują skarżący jest prawnie niedopuszczalna. W przedstawionych okolicznościach sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, organ administracji procedował prawidłowo, a skarżący mieli możliwość w toku postępowania administracyjnego usunięcia przedmiotowej nieprawidłowości, co pozwoliłoby na uzyskanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.