II SA/Gd 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Janina Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 2017 r., nr [..], mocą której wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy typowego pawilonu handlowego na okres 180 dni przy ul. K. w G. na działce nr [..], obręb nr [..]). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozpoznając zgłoszenie W. K. budowy typowego pawilonu handlowego o wymiarach 6 m x 4 m na okres 180 dni, przy ul. K. w G. (dz. nr [..], obręb nr [..]), Prezydent Miasta ustalił, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], rejon ulic [..]-[.] w mieście G., zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj.. nr 91 z dnia 2 lipca 2010 poz. 1735) i znajduje się na obszarze obowiązywania dwóch kart terenu. Zgodnie z kartą terenu nr 012-KD81, pkt 10 ppk 3 lokalizuje się tymczasowe obiekty usługowo - handlowe zgodnie z § 3 uchwały (na ww. terenach transportu drogowego dopuszcza się obiekty stanowiące tradycyjne wyposażenie ulic np.: kioski z prasą, punkty sprzedaży biletów, budki telefoniczne, wiaty przystankowe, nośniki reklamowe). Z kolei karta terenu nr 001-U33 w pkt 13 zakazuje tymczasowego zagospodarowania. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją z dnia 17 listopada 2017 r. zgłosił sprzeciw. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody w sprawie zaistniały przesłanki do wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót, bowiem naruszają one ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do treści karty terenu nr 001-U33 miejscowego planu Wojewoda wskazał, że w pkt 13 karty przewidziano zakaz tymczasowego zagospodarowania, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 16 planu jako zagospodarowanie nowe, niezgodne z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu lub określonych w nim warunków, standardów i parametrów, które po terminie, na jaki zostało dopuszczone powinno ulec likwidacji. Jednocześnie obiekty tymczasowe zgodne z ustaleniami planu nie są rozumiane jako zagospodarowanie tymczasowe. Z kolei pkt 6 ppkt 3 wskazanej karty terenu określa dominantę kompozycyjną na rogu ul. K. i ul. L., na której to części zgodnie z kopią mapy zasadniczej ma być zlokalizowany pawilon, jako wyższą część budynku lub oddzielny budynek o minimalnej różnicy wysokości 1,5 m. Organ wyjaśnił, że przez dominantę architektoniczną należy rozumieć wybijający się, charakterystyczny fragment, element dzieła architektonicznego lub krajobrazowego o najmocniejszym, wiodącym oddziaływaniu wizualnym, podporządkowujący sobie całość kompozycji. Mając to na uwadze, w ocenie organu odwoławczego przedmiotowy pawilon handlowy, zlokalizowany w sąsiedztwie znacznie przewyższających go budynków, nie może stanowić dominanty na wskazanym terenie i tym samym nie jest zgodny z ww. ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym bez znaczenia pozostaje fakt zgodności inwestycji z kartą terenu nr 012-KD81, albowiem inwestycja jest zlokalizowana na obszarze tej karty wyłącznie w części. W skardze skarżący podniósł, że wyjaśnił już organowi, iż przedmiotowa zabudowa będzie realizowana w zakresie karty terenu nr 012-KD81, a wybudowany pawilon będzie stanowił kiosk. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego do kompleksowo ustalonego i wszechstronnie ocenionego stanu faktycznego sprawy. Kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o wniesieniu sprzeciwu wobec inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na okres do 180 dni na działce nr [..] w G. Organy uznały bowiem, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], rejon ulicy [..]-[..] w mieście G., zatwierdzonego uchwałą nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. Stanowisko to kwestionuje skarżący. Podstawą prawną kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek taki przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z takiej możliwości skorzystał skarżący zgłaszając do organu zamiar budowy pawilonu handlowego na okres do 180 dni, którego tymczasowy charakter w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jest bezsporny. W świetle powyższego przepisu tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Również organ architektoniczno–budowlany konfrontując dokonane zgłoszenie z postanowieniami, obejmującego działkę nr [..], planu miejscowego skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego i wniósł sprzeciw. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego skatalogowano ściśle okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu w pkt 2 wskazując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy orzekające uznały, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a Sąd kontrolujący ich rozstrzygnięcia, stanowisko to w pełni podziela. Potwierdza je bowiem analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym zgłoszenia wraz z załączoną do niego mapą zasadniczą obrazującą planowane usytuowanie pawilonu, z postanowieniami planu miejscowego odnoszącymi się do działki nr [..]. Wyjaśnić przy tym należy, że plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno prawo do zabudowy, jak i prawo do zagospodarowania terenu nie mają charakteru nieograniczonego. W orzecznictwie sądowym wskazano wyraźnie, że art. 4 Prawa budowlanego nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 259/12, LEX nr 1219125). Biorąc pod uwagę fakt, że z woli ustawodawcy przepisy planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Należy je tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość nie naruszając istoty prawa własności. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508). W konsekwencji należy uznać, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza postanowień planu potwierdza ustalenia organów, że działka nr [..] znajduje się na obszarze obowiązywania dwóch kart terenu, tj. karty nr 001-U33 oraz 012-KD81. Wyjaśnić przy tym należy, że niefortunne sformułowanie o dwóch obowiązujących planach miejscowych obowiązujących na działce nr [..] użyte przez organ pierwszej instancji, w sposób właściwy sprostował Wojewoda wyjaśniając, że działka ta leży w dwóch strefach planistycznych jednego planu miejscowego. Z załączonej do zgłoszenia mapy zasadniczej, na której zlokalizowano planowane położenie pawilonu wynika, że zamiarem skarżącego było usytuowanie go w obrębie karty terenu nr 001-U33. Akta sprawy nie potwierdzają, aby w toku postępowania skarżących zmienił wyrażony w zgłoszeniu pierwotny zamiar usytuowania pawilonu. Z tego powodu argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że usytuowanie pawilonu miało nastąpić w obrębie karty terenu nr 012-KD81 jest niewiarygodna. Poza tym podkreślić należy, że organ architektoniczno – budowlany związany jest zgłoszeniem inwestora i w jego treść nie może ingerować modyfikując zamiar inwestycyjny zgłaszającego. Zgodnie z ustaleniami § 7 planu, terenom objętym kartą nr 001-U33 przypisano przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej. W pkt 6 wskazanej karty terenu, określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w ppkt 3 przewidziano zlokalizowanie dominanty kompozycyjnej na rogu ulicy K. i ul. L. jako wyższej części budynku lub oddzielnego budynku o minimalnej różnicy wysokości 1,5 m – jak na rysunku planu. Rysunek planu natomiast potwierdza, że wymóg umiejscowienia dominanty kompozycyjnej pokrywa się z obszarem działki nr [..]. Z pkt 13 karty terenu nr 001-U33 wynika zakaz tymczasowego zagospodarowania. Przy tym wskazać należy, że w § 2 pkt 16 planu zdefiniowano pojęcie "zagospodarowania tymczasowego" przez które przyjęto rozumieć zagospodarowanie nowe, niezgodne z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu lub określonych w nim warunków, standardów i parametrów, które po terminie na jaki zostało dopuszczone powinno ulec likwidacji. Przyjęto, że obiekty tymczasowe zgodne z ustaleniami planu nie są rozumiane jako zagospodarowanie tymczasowe. Według postanowień karty terenu nr 012-KD81 obejmuje ona teren ulicy lokalnej – odcinki ulicy D.i L. W pkt 10 "Zasady kształtowania przestrzeni publicznych" w ppkt 3 dopuszczono lokalizowanie obiektów usługowo – handlowych zgodnie z § 3 uchwały. Postanowienia § 3 uchwały o planie w pkt 9 dopuściły na ww. terenach transportu drogowego obiekty stanowiące tradycyjne wyposażenie ulic, np. kioski z prasą, punkty sprzedaży biletów, budki telefoniczne, wiaty przystankowe, nośniki reklamowe, w tym również na lokalizacjach tymczasowych. Z powyższych ustaleń planu wynika, że w obszarze objętym kartą terenu 001-U33 na rogu ul. K. i ul. L. przewidziano, dla ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, umiejscowienie dominanty kompozycyjnej. Zgodnie z językowym rozumieniem terminu "dominanta" jest to główny motyw, zasadnicza cecha czegokolwiek, element wybijający się, panujący (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 2002 r., s. 396). W urbanistyce przez dominantę rozumie się element charakterystyczny układu urbanistyczno – architektonicznego miasta, podporządkowujący sobie całość kompozycji, umożliwiający identyfikację obiektu z miejscem wyróżnionym wizualnie w przestrzeni, podkreślający jego rangę (por. R. Graczyk, Dominanta architektoniczna – znak szczególny i element kompozycji małego miasta, Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej, seria Architektura 2006, z. 44). Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że usytuowanie obiektu planowanego przez skarżącego, którego wysokość i pozostałe gabaryty odbiegają od wymaganych postanowieniami planu, w sąsiedztwie znacznie wyższych budynków, nie może stanowić dominanty i w związku z powyższym narusza postanowienia planu. Przy tym podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, gdyby projektowany przez skarżącego obiekt tymczasowy spełniał wymogi pkt 6 ppkt 3 karty nr 001-U33, czyli spełniałby wymogi dominanty kompozycyjnej, to w myśl § 2 pkt 16 planu byłby zgodny z ustalenia planu i tym samym dopuszczalny. Ze wskazanej definicji wynika bowiem, że zabronione w obszarze 001-U33 zagospodarowanie tymczasowe nie jest tożsame z obiektami tymczasowymi, ale pod warunkiem zgodności tych obiektów z ustaleniami planu. Wobec planowanego usytuowania pawilonu handlowego w tej części działki nr [..], która leży w strefie 001-U33, wniesienie sprzeciwu uzasadniało naruszenie ustaleń § 7 pkt 6 ppkt 3 planu, w zakresie, w jakim na tym terenie przewidziano dominantę kompozycyjną, albowiem zgłoszony obiekt cech dominanty nie posiada. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w postaci mapy zasadniczej dołączonej do zgłoszenia oraz graficznej części fragmentu planu obejmującego działkę nr [..] potwierdza, że objęty zgłoszeniem obiekt miał być usytuowany w tej jej części, na której obowiązują ustalenia karty terenu 001-U33. Innego usytuowania obiektu skarżący nie zgłaszał w kontrolowanym postępowaniu, o czym świadczy zawartość akt postępowania. W związku z tym dopuszczenie na terenie objętym kartą nr 012-KD81 lokalizacji obiektów stanowiących tradycyjne wyposażenie ulic, w tym m.in. kiosków z prasą i punktów sprzedaży biletów, nie ma wpływu na dokonaną przez organy ocenę zgodności z planem zgłoszonego obiektu, który zgodnie z zamiarem inwestora miał być usytuowany na obszarze, na którym obowiązują postanowienia karty terenu nr 001-U33. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego i podjęcia decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również żadnych uchybień w zakresie realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśnił stronom przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącego, nie świadczy o zasadności jego zarzutów w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.