II SA/Gd 232/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt SKO Gd/4839/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wywozu śmieci uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Kosakowo z 4 września 2024 r., nr ROŚ.6232.16.34.2024.AC. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Pan A. J. (Skarżący) wnioskiem z 19 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy Kosakowo o wszczęcie postępowania w sprawie wywozu śmieci z budowy na działce nr [..] w S. Wójt postanowieniem z 4 września 2024 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wywozu śmieci z budowy na działce o nr [...] w S. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. Wskazał też, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości trwa budowa. Inwestor złożył stosowne wyjaśnienia dotyczące sposobu i systemu budowy. Wskazał, że wykonawcy zagospodarowują odpady we własnym zakresie, a on również wywozi je w jedno miejsce do tego przeznaczone. Organ stwierdził, że inwestor został pouczony o treści art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, a także o obowiązkach wynikających z art. 27 ust.1 i 2 tej ustawy. W ocenie wójta z materiałów przesłanych przez Skarżącego oraz uzyskanych w toku czynności wyjaśniających, nie wynika, aby dochodziło do naruszeń przepisów w zakresie wywozu śmieci z budowy. Z tego powodu uznano, że w sprawie nie zachodzą żadne uzasadnione przyczyny do prowadzenia postępowania, konsekwencją czego jest konieczność wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) postanowieniem z 26 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postawienie Wójta Gminy Kosakowo. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego jego działanie miałoby chronić interes prawny Skarżącego. Skarżący nie wskazał i nie uprawdopodobnił, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. Informacje przekazane przez wnioskodawcę na temat naruszeń przepisów w zakresie wywozu śmieci z budowy na działce nr [...] wykluczają oddziaływanie powyższego na interes prawny wnioskodawcy. Zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ pierwszej instancji zasadnie w związku z tym uznał w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających, że w sprawie nie dochodzi do naruszeń przepisów w zakresie wywozu śmieci. Pismem z 25 marca 2025 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie SKO z 26 lutego 2025 r. SKO wniosło o oddalenie Skargi. Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 16 lipca 2025 r. stwierdził, że Skarżącemu przysługiwał interes prawny we wszczęciu postępowania inicjowanego na skutek jego pisma z 19 sierpnia 2024 r. Interes prawny wynika z faktu zamieszkiwania Skarżącego oraz posiadania przez niego prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której prowadzona jest inwestycja budowlana, której dotyczy wniesiona skarga. Wskutek odmowy wszczęcia inicjowanego przez Skarżącego postępowania w sprawie wywozu śmieci z budowy na działce [...], doszło do naruszenia jego interesu prawnego w postaci prawa domagania się przez właściwy organ od inwestora procesu budowlanego przestrzegania zasad gospodarki odpadami, to jest art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach, co ma bezpośredni wpływ na prawo własności Skarżącego w stosunku do zamieszkiwanej przez niego posesji. Skarżącemu grozi naruszenie przysługujących mu praw, w tym: 1) prawa do ochrony komfortu życia; 2) prawa do ochrony zdrowia; 3) prawa do ochrony wartości jego nieruchomości; 3) prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. SKO ustosunkowując się do powyższego pisma Skarżącego stwierdziło, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w którym to został przedstawiony stan faktyczny, a także motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż w niej wskazane. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Badanie zgodności z prawem przebiega zatem bez względu na treść podniesionych zarzutów (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie Wójt powołując się na art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wywozu śmieci z uwagi na to, że Skarżący nie jest stroną postępowania. Zdaniem Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania powinna odnosić się do określonego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne ma zaś na celu załatwienie sprawy administracyjnej poprzez zastosowanie określonej normy materialnego prawa administracyjnego, z której wynika określony obowiązek albo uprawnienie, których nałożenie albo udzielenie wymaga władczego działania organu administracji publicznej. Działanie takie co do zasady przyjmuje postać decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). To oznacza, że postępowanie administracyjne zawsze wiąże się z określoną normą prawa administracyjnego definiującą przedmiot tego postępowania oraz sposób jego rozstrzygnięcia w określonych okolicznościach faktycznych sprawy, mieszczących się w hipotezie normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu administracji publicznej. Aby zatem stwierdzić czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, w świetle której organ administracji stwierdza brak przymioty strony postępowania. Postanowienie Wójta z 4 września 2024 r. nie zawiera ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu wskazania normy prawa materialnego, w świetle której organ ten stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domagał. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie sposób odczytać jakiego postępowania dotyczy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organu pierwszej instancji wskazano jedynie treść art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.)., definiującego wytwórcę odpadów, a także treść art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy, dotyczącego określenia obowiązków wytwórcy lub posiadacza odpadów. Wskazane przez organ unormowania nie zawierają jednak normy prawnej będącej podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, jak to się wyraził organ "w sprawie wywozu śmieci z budowy." Podobnie zaskarżone do sądu postanowienie SKO nie wskazuje materialnoprawnej podstawy postępowania administracyjnego, którego wszczęcia odmówiono Skarżącemu. Organ odwoławczy z niezrozumiałych powodów wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego, jego działanie miało by chronić interes prawny Skarżącego. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji nie wynika, aby Wójt przeprowadził jakąkolwiek analizę zastosowania określonej normy prawa materialnego w sprawie. W tym miejscu powstaje niewyjaśniona przez SKO wątpliwość, czy powodem odmowy wszczęcia postępowania według organu odwoławczego był brak normy prawnej mogącej stanowić podstawę określonego postępowania administracyjnego, czy powodem tym był brak przymiotu strony. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące zasadności odmowy wszczęcia postępowania "w sprawie wywozu śmieci z budowy", jednakże również ten organ nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego mogący być podstawą prowadzenia postępowania, którego wszczęcia Skarżącemu odmówiono. SKO nie wyjaśniło także, czy w jego ocenie brak jest stosownej normy prawnej umożliwiającej wszczęcie postępowanie w sprawie wywozu śmieci i z czego ewentualnie wywodzi swoje stanowisko. Powyższe oznacza, że nie sposób na obecnym etapie postępowania stwierdzić czy odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony była prawidłowa, ponieważ organy obu instancji nie podały w odniesieniu konkretnej normy prawa materialnego, jakiego postępowania administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania dotyczy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Zdaniem Sądu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie postanowienia pełni nie tylko funkcję przekonującą adresata postanowienia, co do motywów jakimi kierował się organ administracji wydając rozstrzygnięcie o określonej treści, ale także jest niezbędne do umożliwienia przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem postanowienia przez sąd administracyjny. Sąd podziela pogląd wyrażany na kanwie rozważań dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnych, który z racji analogicznej regulacji k.p.a. należy odnieść do postanowień, że ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji (postanowienia – przy. własny) nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (postanowieniu – przyp. własny), ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej (postanowienia – przyp. własny) sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji (postanowienia – przyp. własny) z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznano trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu są dla organów wiążące (art. 153 p.p.s.a.), co oznacza, że ponownie rozstrzygając wniosek Skarżącego z 19 sierpnia 2024 r. należy go rozpoznać przez pryzmat precyzyjnie wskazanych norm prawa materialnego odnoszących się do wnisienoiego żądania. Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ administracji poweźmie wątpliwości co do treści żądania, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie o jego doprecyzowanie (art. 64 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi precyzyjnie odnosić się do norm prawa materialnego przez pryzmat których oceniono interes prawny Skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie jakiego postępowania dotyczy rozstrzygnięcie organu administracji umożliwi Sądowi merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia.