II SA/Gd 233/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. D., M. D., J. N. i S. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. D., M. D., J. N. i S. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 12 marca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 stycznia 2015 r. orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót dotyczących utwardzenia części działki nr [...] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy dz. nr [...] przy ul. B. do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na prawidłowość ich wykonania. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z 25 kwietnia 2014r. A. i M. D. oraz J. i S. N. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na części nieruchomości położonej w P. przy ul. B. (działka nr [...] wzdłuż ogrodzenia posesji nr [...]) w postaci utwardzenia podłoża. W toku postępowania organ I instancji w dniu 28 maja 2014 r. przeprowadził oględziny z udziałem R. R., J. N. i M. D. - współwłaścicieli działki nr [...]) w trakcie której ustalił, że "inwestorem robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] (która stanowi własność R. R.) jest R. R. Utwardzenie zostało wykonane w celu umożliwienia wjazdu na posesję i odbioru nieczystości ze śmietnika. Utwardzenie posiada wymiary zew. w rzucie poziomym 9,48m x 2,95m a podjazd do śmietnika 1,35m x 2,85m., podjazd do śmietnika został wykonany na płycie betonowej i posiada max grubość 0,28m co jest opisane w załączniku do protokołu. Ustalono że ww. utwardzenie zostało wykonane: w kwietniu 2014r. bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Utwardzenie o wym. 9,48m x 2,95m zostało wykonane częściowo z kostki brukowej a częściowo z kamienia na podsypce. Ustalono na podstawie wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z 6 maja 2014r. że dz. nr [...] stanowi współwłasność sześciu współwłaścicieli działek. Nachylenie wykonanego utwardzenia skierowane jest na działkę drogową. M. D. wniósł do protokołu, że utwardzony podjazd do śmietnika zagraża bezpieczeństwu osób i pojazdów poruszających się po drodze. R. R. wniósł do protokołu, że został przymuszony do wykonania śmietnika przy granicy działki, ponieważ M. D. wykonał śmietnik niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a z uwagi na różnice w poziomie działek podjazd jest konieczny. R. R. zgodnie z przedłożoną oceną techniczną dokona przeróbek doprowadzających do stanu zgodnego z przepisami. Inwestor wniósł do protokołu że wykonując utwardzenie do posesji wzorował się na podjeździe sąsiadów, które zostały wykonane wcześniej i mu nie przeszkadzały. M. D. wskazał, że (jego) utwardzenie zostało wykonane na twardszym podłożu niż podsypka i użyto do jego wykonania betonu. " Mając na uwadze powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust 2 i ust 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na R. R. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 października 2014r. oceny technicznej (wykonanej przez osobę posiadająca prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie) dotyczącej utwardzenia części działki nr [...] przy ul. B., która określi prawidłowość wykonanych robót oraz zakres i sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W dniu 31 października 2014r. wpłynęła do organu I instancji "Ocena techniczna dotycząca utwardzenia części działki nr [...] w P. wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [...] przy ul. B." autorstwa techn. J. Z. posiadającego uprawnienia w specjalności robót drogowych. W przedłożonej "Ocenie technicznej" autor opracowania stwierdził, że po kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał zmiany w podjeździe do śmietnika polegającej na zastąpieniu uskoku najazdem. Roboty zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Materiały zastosowane do budowy podjazdu są dopuszczone do stosowania w budownictwie drogowym. W inwestycji nie popełniono błędów i jest bezpieczna dla ruchu pieszego i kołowego." Uznając prawidłowość wykonania robót organ I instancji orzekł o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót dotyczących utwardzenia części działki nr [...] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy dz. nr [...] przy ul. B. do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę powołał art. 29 ust 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Dalej wskazał, że inwestor R. R. wykonał przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu części nieruchomości położonej w P. przy ul. B. (działka nr [...] wzdłuż ogrodzenia posesji nr [...]) bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. Jako że zrealizowane utwardzenie wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie znajduje w tym przypadku tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie przedłożonej "Oceny technicznej", organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził konieczności wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym orzekł w treści zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji prawidłowo orzekł w przedmiotowej sprawie o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów odwołania podnoszących fakt, że inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do badania tego prawa w stosunku do robót już wykonanych, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku. W tym stanie rzeczy jako, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, organ nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie należy zwrócić uwagę iż jak wynika z akt sprawy (z protokołu sporządzonego w dniu 28 maja 2014r. w trakcie oględzin na terenie działki nr [...]) przed sąsiednimi posesjami nr [...] oraz [...] zostały wykonane przez właścicieli tych posesji utwardzenia przyległego terenu. Zatem rozpatrując sprawę w tym zakresie w odniesieniu do warunków technicznych, organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w istniejącym stanie rzeczy brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót dotyczących utwardzenia części działki nr [...] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy dz. nr [...] przy ul. B. do stanu zgodnego z prawem. Na powyższą decyzje wnieśli A. D. i M. D. oraz J. N. i S. N. We wniesionej skardze zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mianowicie: art. 2 i art. 64 ust. 1 - 4 Konstytucji RP, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy - Prawo budowlane oraz naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na wyrażeniu poglądu, że inwestor pomimo braku zgody współwłaścicieli nieruchomości może dokonać samowolnej zabudowy, a następnie bez okazania się tytułem prawnym do nieruchomości zalegalizować taką samowolę. Organowi odwoławczemu postawiono zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż zarzuty i argumentację zawartą we wniesionym odwołaniu skwitował jednym zdaniem, co wymyka się kontrargumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegają uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 określa rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z ustawy wynika generalna zasada, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, a wymagających jedynie zgłoszenia. Budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, powołane przepisy nie przewidują bowiem zwolnienia budowy drogi od uzyskania pozwolenia na budowę. Odmienna sytuacja zachodzi jednak w przypadku przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 pkt 12). Wskazane roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest samowolne wykonanie przez skarżącego utwardzenia powierzchni części działki nr [...] w miejscowości P. wzdłuż ogrodzenia przy ul. B. stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na terenie działek o nr [...]-[...]. Słusznie zostało podniesione w skardze, że wadliwie przyjął organ odwoławczy, że w trybie mającym doprowadzić do legalizacji wykonanych już robót nie ma podstaw do badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ błędnie przyjął, że w przypadku postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się w ogóle tą kwestią. Wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 ( https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w tak zwanym postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak tez wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl). Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy uwzględni konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie odnośnie powyższej kwestii. Jeżeli w dalszym toku postępowania wynikną kwestie sporne między współwłaścicielami organ winien mieć na względzie, że takowe rozstrzygane są w trybie postępowania cywilnego. Inwestor powinien zatem mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli. Brak przeprowadzenia postępowania w trym zakresie czyni także zasadnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w/w ustawy.