II SA/Gd 2330/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Przybielski asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant - Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 marca 2001 r. nr [...] 2. określa, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogą być wykonywane. II SA/Gd 2330/01 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 marca 2001 r. nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 48 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), nakazał K. Ł. rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu w elewacji ogrodowej budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [... w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2000 r. stwierdzono szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 31 października 2000 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie a decyzją z dnia 6 listopada 2000 r. zobowiązano inwestora do dostarczenia określonych dokumentów. Złożone przez inwestora orzeczenie techniczne, pomijało istotną sytuację projektową przed zrealizowaniem w warunkach samowoli tarasu budynku od strony ogrodu. Orzeczenie to, wraz ze szczegółowymi uwagami, odesłano inwestorowi celem uzupełnienia, wraz z pismem przewodnim wyjaśniającym potrzebę dostarczenia do Inspektoratu podstawowego projektu budowlanego z częścią elewacji ogrodowej budynku z projektowanym na niej balkonem, a nie odpowiednio większym tarasem. Wykonując powyższe zobowiązanie inwestor przedłożył część pierwotnego projektu budowlanego budynku. Organ na jego podstawie ustalił, że faktycznie wybudowany taras w części elewacji ogrodowej nie odpowiada pierwotnym wymiarom projektowanego balkonu a ponadto wskazał, że taras w sensie elementu konstrukcyjnego nie jest tym samym co balkon. W tej sytuacji w ocenie organu I instancji brak było podstaw do wydania decyzji wznowieniowej na dokończenie budowy tarasu. Ponadto organ wskazał, że wydanie wspomnianej decyzji naruszałoby interesy osób trzecich, albowiem sąsiad inwestora konsekwentnie odmawia wyrażenia zgody na dokończenie budowy tarasu zamiast balkonu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. J. który wywodził, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki tarasu, albowiem po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego wykonał wszystkie obowiązki nałożone decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, której celem było doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący wskazywał, że niezgodność wymiarów balkonu z pierwotnie projektowanym nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu i znana była organowi już podczas kontroli poprzedzającej wydanie decyzji z dnia 6 listopada 2000 r. wydanej w celu zalegalizowania powstałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odwołujący powołał się również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., zgodnie z którym wymaganie pisemnej zgody sąsiada na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź odległości wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 6) uznane zostało za sprzeczne z Konstytucją RP i ustawą Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 czerwca 2001 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki tarasu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i nakazał rozbiórkę w/w tarasu (balkonu) w oparciu o art. 51 ust. 2 powołanej ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając procedurę zmierzającą do legalizacji lub likwidacji samowolnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mógł zaakceptować realizowanego w takiej formie tarasu (balkonu), o wymiarach znacznie przekraczających pierwotne zamierzenie i usytuowanego w zakwestionowanej przez sąsiada odległości od jego granicy (0,46 m), zwłaszcza, że lokalizacja przedmiotowego tarasu (balkonu) była główną przyczyną wszczęcia prowadzonego postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie złożył w wyznaczonym decyzją z dnia 6 listopada 2000 r. terminie do dnia 31 grudnia 2000 r. nakazanych przez organ I instancji dokumentów, dostarczając je dopiero w dniu 29 stycznia 2001 r. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego organ II instancji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. skutkuje usunięciem z obrotu prawnego tej części przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 140 ze zm.), która odnosi się do konieczności uzyskania przez inwestora zamierzającego budować przy granicy z działką, stanowiącą własność innej osoby, jej pisemnej zgody. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Ponieważ sporny taras (balkon) usytuowany jest w odległości 0,46 m od granicy działki sąsiada, nie spełnia tym samym warunków cytowanego wyżej przepisu. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. Ł., domagając się jej uchylenia jako sprzecznej z prawem. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że powoływanie się przez organ odwoławczy na przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest prawidłowe, gdyż nie dotyczy on budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej a odległości wymienione w tym przepisie mają wyłącznie zastosowanie dla budynków w układzie wolnostojącym. Poza tym dotyczy on budowy budynków, a nie balkonu, który na podstawie ust. 5 i ust. 6 tego przepisu może być usytuowany w odległości 0,5 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Skarżący wskazał, że prawidłowo obliczona odległość w/w balkonu od granicy sąsiada wynosi 0,53 m a ustalenie organu, że odległość ta wynosi 0,46 m wynika stąd, że organ powołał się na protokół z oględzin, w którym mowa o odległości od muru ogrodzeniowego, co nie jest jednoznaczne z odległością od granicy działki. W ocenie skarżącego ponieważ przedmiotowy balkon wybudowany został zgodnie ze sztuką budowlaną i w najmniejszym nawet stopniu nie narusza interesu osób trzecich oraz nie utrudnia zagospodarowania działki sąsiedniej to brak było podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki. Zdaniem skarżącego zmiana usytuowania balkonu nie stanowiła ponadto istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie balkonu przy granicy z działką przeciwległą. Strona stwierdziła również, że nie miała możliwości innego usytuowania balkonu, gdyż poprzedni właściciel, który rozpoczął roboty budowlane, dokonał odstępstwa od projektu w zakresie lokalizacji balkonu wykonując jeszcze przed nabyciem przez stronę skarżącą działki otwory okienne, drzwi balkonowe i zbrojenie płyty balkonowej. Skarżący zakwestionował ponadto ustalenie organu odwoławczego, że nałożony decyzją z dnia 6 listopada 2000 r. obowiązek złożenia określonych dokumentów wykonał po terminie, gdyż przesunięcie ustalonego w decyzji z dnia 6 listopada 2000 r. terminu nastąpiło za zgodą organu w związku z wprowadzaniem ciągłych zmian dotyczących rodzaju dokumentacji, do złożenia której został zobowiązany inwestor. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyj-nych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Ze względu na czas wykonywania robót budowlanych przez skarżącego oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tych przepisów przed ich zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która przeniesiona została na niego w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że skarżący przejął wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Okolicznością bezsporną jest również, że skarżący realizował roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę m. in. w zakresie usytuowania balkonu w elewacji ogrodowej oraz jego wielkości. Zaistniała sytuacja wypełniła zatem dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 cyt. ustawy, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Zgodnie z treścią art. 51 ustawy organ nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1, ma obowiązek wydać w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych, decyzję: - nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1), - określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). Podkreślić należy, że wybór pomiędzy decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 a decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zależy od tego czy istnieje możliwość doprowadze-nia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przyjmowano, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa i nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia tylko określonej dokumentacji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, znając zarówno usytuowanie balkonu, jak i jego rozmiary, podejmując decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ I instancji po przeanalizowaniu dokumentacji złożonej przez inwestora i ustaleniu, że wybudowany taras nie odpowiada pierwotnym wymiarom projektowanego balkonu, powołując się na art. 48 ustawy prawo budowlane nakazał jego rozbiórkę. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki w oparciu o treść art. 48 ustawy i nakazał dokonanie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że nakazanie rozbiórki na jego podstawie może mieć miejsce tylko w razie niewykonania obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono m. in., że skarżący nie złożył w wyznaczonym, decyzją z dnia 6 listopada 2000 r., terminie do dnia 31 grudnia 2000 r. nakazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentów, dostarczając je dopiero w dniu 29 stycznia 2001 r. Bez wątpienia określony w decyzji organu I instancji z dnia 6 listopada 2000 r. termin 31 grudnia 2000 r., z uwagi na kryterium źródła jego ustanowienia, należy do grupy terminów wyznaczanych przez organy administracji państwowej dla np. złożenia przez stronę wyjaśnień lub dokumentów bądź wykonania pewnych czynności faktycznych. Terminy te mogą być na wniosek strony przez organ skrócone lub przedłużone. Jeżeli strona nie dopełniła tych czynności w oznaczonym terminie, traci prawo ich dokonania. Może jednak wnosić o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58. Organ może również uznać za skuteczną czynność dokonaną po upływie terminu wyznaczonego, jeżeli jest to niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 290). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca, wykonując obowiązki nałożone decyzją z dnia 6 listopada 2000 r., w dniu 29 stycznia 2001 r. złożyła inwentaryzację powykonawczą budynku oraz orzeczenie techniczne o przydatności elementów konstrukcyjnych budynku wykonanych niezgodnie z projektem, lub nie ujętych w projekcie. Orzeczenie to, wraz ze szczegółowymi uwagami odesłano stronie celem uzupełnienia w dniu 14 lutego 2001 r. Z nałożonego zobowiązania inwestor wywiązał się w dniu 1 marca 2001 r. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego uznał za skuteczną czynność inwestora dokonaną po upływie terminu wyznaczonego tj. po 31 grudnia 2000 r. i w związku z powyższym w ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewidującego możliwość orzeczenia rozbiórki w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego mogły w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, po wstrzymaniu robót nakazać od razu rozbiórkę obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane tj. w sytuacji, w której nie będzie możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia decyzji rozbiórkowej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy winno w sposób jednoznaczny wynikać dlaczego przesądza się o braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie jest okolicznością wystarczającą do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji rozbiórki, odmiennie od stanów regulowanych art. 48 ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien zastosować prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, czy możliwe jest doprowadzenie realizowanego przez skarżącego obiektu do stanu zgodnego z prawem czy też taka możliwość nie istnieje. Organ winien mieć przy tym na względzie okoliczność, że budynek jednorodzinny przy ulicy [...] w B. zrealizowany został w systemie zabudowy szeregowej, a zatem bezpośrednio przy granicy działki i w związku z powyższym do budynków pobudowanych w tym systemie, we wzajemnym odniesieniu, nie mogą mieć zastosowania wymagania § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a także prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą zostać wykonane.