II SA/Gd 2340/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 18 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 18 sierpnia 2000 r. na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 22 grudnia 1999 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że organ kwaterunkowy I instancji -Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dniu 22 grudnia 1999 roku decyzję Nr [...] wstrzymującą wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszowi tej jednostki - W.G. Po zaskarżeniu jej do organu odwoławczego w dniu 04 stycznia 2000 roku, decyzja ta uchylona została decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 31 stycznia 2000 roku, Nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie tego, Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dniu 28 marca 2000 roku decyzję Nr [...] wstrzymującą wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania W. G. Zainteresowany nie skorzystał z przysługującego mu prawa zaskarżenia w ustalonym terminie tej decyzji. W dniu 03 sierpnia 2000 roku W. G. złożył do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 22 grudnia 1999 roku, Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek, przytoczył art. 85 oraz art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnial996 roku o Służbie Więziennej, dowodząc także, iż wynikające z treści tej ustawy uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania - jest niesłusznie mu nierealizowane na bazie obowiązującego w tej mierze przepisu wykonawczego tj. Zarządzenia Nr 16/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.04.1997 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zdaniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wniosek W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 22 grudnia 1999 roku, Nr [...] - nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących nieważnością decyzji. Przedmiotowa decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Zakładu Karnego oparł się w niej o obowiązujący przepis wykonawczy w zakresie realizacji wypłaty równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. Przywoływane natomiast przez W. G. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie posiadają charakteru, wykładni ogólnie obowiązującej, a dotyczą jedynie indywidualnie rozstrzyganych spraw. Jednocześnie w decyzji zawarto pouczenie, że decyzja wydana przez organ odwoławczy jest decyzją ostateczną /art. 16 KPA/ i może być zaskarżona bezpośrednio w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, z powodu jej niezgodności z prawem - do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. G. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 22 grudnia 1999 r., powołując się na wyroki NSA, w których uznano, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 września 1997 r., stanowiące podstawę wydania niniejszej decyzji, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosił prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie (art. 34 ust. 2 cytowanej ustawy). Analogiczną regulację do powyższej zawiera art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, tak jak i decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jest decyzją w nowej sprawie i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji, a następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga do sądu może być wniesiona po wyczerpaniu środków odwoławczych, co oznacza, że zawsze poprzedzona musi być odwołaniem. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.) i wobec tego, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba ze ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej będący właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. orzekał w sprawie jako organ I instancji. Zatem od zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Jak wynika z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zawarł w zaskarżonej decyzji błędne pouczenie, stwierdzając, iż jest ona ostateczna i może być zaskarżona do NSA. Błędne pouczenie nie zmienia jednak faktu, iż skarga została wniesiona do sądu bez wyczerpania służących skarżącemu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, co cemu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, co czyni ją niedopuszczalną i musi skutkować jej odrzuceniem. Wobec tego, że skarżący nie został prawidłowo pouczony o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji do organu wyższego stopnia przysługuje mu prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże na marginesie należy zaznaczyć, iż skarżący winien mieć także na uwadze fakt, że decyzja Dyrektora Zakładu karnego z dnia 22 grudnia 1999 r. została uchylona decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 31 stycznia 2000 r., co wyeliminowało ją z obrotu prawnego, natomiast Dyrektor Zakładu Karnego wydał następnie decyzję z dnia 28 marca 2000 r., od której skarżący nie wnosił odwołania, jak również nie próbował jej wzruszyć środkami nadzwyczajnymi. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.