II SA/Gd 2343/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia SO (del.) Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant - Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia 4 lipca 2000 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. II SA/Gd 2343/00 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta decyzją z dnia 4.07.2000 r. nr [...] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z 1994 r. z późn. zm.) i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229 z 1974 r. ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 424 z późn. zm. oraz art. 104 K.p.a. nakazał dostarczyć opinię stanu technicznego garażu oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą jego lokalizacji opracowaną przez osobę uprawnioną, przedłożyć ocenę oddziaływania garażu na środowisko opracowaną przez rzeczoznawcę z listy Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i zakreślił termin dostarczenia tych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił i zważył co następuje: Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. we W. wystąpiło do tut. Inspektoratu z wnioskiem w sprawie likwidacji garaży "blaszaków" w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej komunalnego ujęcia wody "K.", tuż przy ogrodzeniu granicy strefy ochrony wewnętrznej tego ujęcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na nieruchomości przy ul. K. [...] znajduje się 10 garaży blaszanych pobudowanych bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Jednym z wymienionych garaży jest garaż blaszany ustawiony przez J. S. i stanowi jego własność. Ustalono ponadto na podstawie oświadczenia J. S., które złożył w dniu 18.04.2000 r., że przedmiotowy garaż oznaczony na planie nr [...] ustawiony został w 1989 r. bez pozwolenia na budowę a jedynie za zgodą właściciela terenu. Ponieważ przedmiotowy garaż ustawiony został samowolnie w 1989 r., to zgodnie z dyspozycją art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Wobec tego kierując się przepisami art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24.X. 1974 r, Prawo budowlane zobowiązano J. S. do przedłożenia opinii stanu technicznego garażu, która pozwoli ustalić czy przedmiotowy obiekt jest bezpieczny dla ludzi, mienia i otoczenia lub czy garaż w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa wymaga wykonania zmian i przeróbek o których mowa w art. 40. Przedmiotowy garaż zlokalizowany jest na terenie objętym strefą ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych "K." we W. Strefa ta ustanowiona została decyzją Wojewody z dnia 22.03.1993 r. znak [...]. Zgodnie z w/w decyzją teren ten podlega ochronie i zabrania się na nim między innymi urządzanie parkingów, chyba że opracowana ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu w/w robót i czynności na zmniejszenie wydajności ujęcia lub zmniejszenia przydatności ujmowanej wody. Wobec powyższego zobowiązano J. S. do przedłożenia opinii oddziaływania użytkowanego przez niego garażu na środowisko. Do żądania powyższych opinii upoważnia organ przepis art.56 ust.1 Prawo budowlane z 1974 r. W odwołaniu J. S. podał, że przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. nie mają zastosowania. Ustawa dotyczy w art. 2 ust. 1 "obiekty budowlane tj. stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle itp.". Według definicji GUS - "Budynki" obejmuje wszystkie budynki będące obiektami nieruchomymi z wyłączeniem obiektów o charakterze prowizorycznym i tymczasowym oraz obiektów przenośnych. Podał, że jego garaż jest obiektem przenośnym, w momencie stawiania nie było strefy ochronnej i zgoda właściciela była wystarczająca. Na osiedlu "K." jest wybudowanych kilkadziesiąt domków jednorodzinnych z garażami i znany jest ich wpływ na ochronę środowiska, a zatem bezprzedmiotowe jest żądanie w punkcie 2 decyzji. Znana jest również odległość od strefy ochronnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 sierpnia 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Skarżący przedmiotowy garaż postawił w 1989 r. bez pozwolenia na budowę, jedynie za zgodą właściciela terenu A. D. Czynem tym naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące obecnie jak i obowiązujące w czasie budowy garażu. W związku z sentencją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1.01.1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, przedmiotową sprawę rozpatruje się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe organ nadzoru budowlanego I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 56 ust. 1 w/w Prawa. Postępowanie organu administracji zmierza do uzyskania dowodów w sprawie mającej - w zależności od tych dowodów rozstrzygnąć o możliwości legalizacji samowolnie postawionego garażu (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) bądź o jego rozbiórce (art. 37 w/w Prawa). Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż przedmiotowy garaż jest obiektem tymczasowym nie połączonym trwale z gruntem wobec czego nie wymagał pozwolenia na budowę, wyjaśniam stronie, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. - art 2 ust.l pod pojęciem "obiektów budowlanych" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, natomiast pod pojęciem "robót budowlanych" - zgodnie z art. 2 ust. 3 określa się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W czasie budowy rzeczonego garażu obowiązywało również rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) i według przepisów w nim zawartych garaż jest obiektem, który nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - § 19 ust. 2, ani z obowiązku ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej - § 9 ust. 3. Wobec powyższego na postanowienie przedmiotowego garażu wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ strona nie posiada takowej decyzji, zatem garaż powstał w wyniku samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego I instancji rozpatrując tę sprawę w związku z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r., na mocy art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może żądać od inwestora określonych materiałów i dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia o dalszych losach spornego obiektu. Ponadto rzeczony garaż zlokalizowany jest w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej komunalnego ujęcia wód podziemnych "K." we W. - ustanowionej decyzją Wojewody z dnia 22.03.1993 r., znak: [...]. Teren ten podlega ochronie i obowiązują na nim liczne zakazy, stąd wymóg opracowania oceny oddziaływania przedmiotowego garażu na środowisko. W skardze do Sądu J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Podał, że garaż blaszany został przez niego postawiony w 1989 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Zdaniem skarżącego w 1989 r. obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.) i postawienie garażu nie wymagało pozwolenia na budowę, gdyż jest to obiekt przenośny. Wskazał, że gdy w 1989 r. stawiał garaż na posesji A. D. nie było wyznaczonej strefy ochronnej ujęcia wody "K.". Po 1990 r. w strefie ochronnej powstało osiedle domków jednorodzinnych z garażami na co Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę wydając decyzję na ich budowę więc w jego ocenie bezprzedmiotowe jest żądanie od niego oceny oddziaływania garażu na ochronę środowiska. Znana jest również odległość garażu od strefy ochronnej a dostarczenie żądanych opinii, jest jak podał, dla jego gospodarstwa zbyt kosztowne z uwagi na osiągane przez niego skromne dochody rencisty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ust. 1). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego przedmiotowy garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgoda właściciela gruntu na budowę nie legalizuje tejże inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy garaż został postawiony w 1989 r. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do tych obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24.10.1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r. art. 2 ust. 1 przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle natomiast przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, jego przebudowę i rozbudowę. Z obowiązującego w czasie "budowy" garażu rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r, w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowianego (Dz. U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 z późn. zm.) § 9 ust. 3 i 19 ust. 2 wynika, iż na posadowienie przedmiotowego garażu wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującego wówczas prawa budowlanego. Ponieważ do przedmiotowego obiektu stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiającego legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, rzeczą organu było ustalenie przede wszystkim - czy garaż ten znajduje się na terenie, którego planistyczne przeznaczenie pozwalało na jego budowę. Jeśli garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, nakaz rozbiórki jest obligatoryjny na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Rozbiórce podlega także obiekt budowlany, który powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta (zatwierdzony uchwałą nr XXVI 132/88 MRN we W. z dnia 30 maja 1988 r. opublikowany w Dz. Urz. Woj. W. nr 13 poz. 135) przewidywał na tym terenie zieleń parkową oraz udostępnienie zbiorników wodnych mieszkańcom osiedla. Nadto przedmiotowy garaż położony jest w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych "K.", ustanowionej decyzją Wojewody z dnia 22 marca 1993 r. nr [...]. Przepisy te dopuszczają na tym terenie urządzanie parkingów tylko w wypadku gdy opracowana ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu w/w robót i czynności na zmniejszenie wydajności ujęcia lub zmniejszenie przydatności ujmowanej wody. W tej sytuacji organy miały za zadanie rozstrzygnąć, czy przedmiotowy garaż powinien być rozebrany ze względu na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 tego przepisu, czy też możliwa była jego legalizacja w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. W celu ustalenia czy istnieją przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. organy zobowiązały inwestora do wykonania w trybie art. 56 tej ustawy określonych opinii, ocen, inwentaryzacji geodezyjnej. Odnosząc się do tych zobowiązań należy stwierdzić, że decyzje je nakładające zostały wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim jak wynika z utrwalonego orzecznictwa - działania organu administracji przewidziane w art. 56 prawa budowlanego podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 56 prawa budowlanego świadczy zwłaszcza treść jego ust. 3 wedle którego - w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez zobowiązanego właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego żądanych ekspertyz technicznych lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, organ prowadzący sprawę może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt tych podmiotów. W niniejszej sprawie zaskarżony akt administracyjny i utrzymany nim w mocy akt organu I instancji nakładają na inwestora (właściciela garażu) obowiązek złożenia w zakreślonym terminie opinii stanu technicznego garażu oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą jego lokalizacji opracowaną przez osobę uprawnioną a także ocenę oddziaływania garażu na środowisko opracowaną przez rzeczoznawcę - a więc dokumentów o charakterze ekspertyzy technicznej, która dopiero stanowić będzie podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest wydania decyzji na podstawie bądź art. 40 prawa budowlanego, bądź art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Akty te zatem mają charakter postanowień dowodowych i błędnie otrzymały nieprawidłową formę decyzji (por. wyroki NSA z dnia 13.12.1985 r. sygn. akt II SA 1843/85; z 24.11.1997 r. sygn. IV SA 250/96; z 3.12.1999 r. sygn. akt IV SA 316/99). Na marginesie jedynie wskazać należy, że obecnie obowiązującym odpowiednikiem art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. jest przepis art. 81c ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, przy czym w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego stanu prawnego, zażalenie na takie postanowienie przysługuje z mocy przepisu ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106 poz. 668) i który obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. Wskazać także należy, że Sąd rozważał również kwestię stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Ze względu na to, że stanowisko w odniesieniu do stosowania przepisu art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności przyjęcia, że jest to postanowienie dowodowe, na które nie służy zażalenie i winno przybierać taką właśnie formę a nie decyzji, zostało wypracowane i utrwalone dopiero w orzecznictwie sądowym, Sąd uznał, że naruszenie prawa nie było na tyle rażące by sięgać po sankcję nieważności. Konsekwencją powyższego musiało być uchylenie decyzji organów obu instancji. Niezależnie od tych rozważań, w ocenie Sądu organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. by wyjaśnić kwestię związaną z ustaleniami prowadzącymi do merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 - czego efektem byłaby decyzja o rozbiórce czy legalizacji obiektu w oparciu o przepis art. 40 prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ciężar poszukiwania dowodów spoczywa na organie administracji. Właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek z urzędu prowadzić postępowanie i orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jeśli spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Zatem do jego obowiązków należy przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z przepisami art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. Po ustaleniu, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. organ mógłby zażądać od inwestora podjęcia niezbędnych czynności stosując odpowiednio art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. Analogiczne rozwiązanie funkcjonuje na gruncie prawa budowlanego z 1994 r. gdy art.51 ust.5 (uprzednio ust. 4 - dodany przez art. 1 pkt 26 lit.c ustawy z 22.08.1997 r. Dz. U. nr 111 poz. 726 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 24.12.1997 r.) nakazuje stosować odpowiednio przepisy ust. 1 - 3 także w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, a nie zachodzi obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48. Właściwe wykonanie czynności nakazane w trybie art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. skutkowałoby możliwością legalizacji z art. 40 a ich niewykonanie prowadziłoby do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 36 ust. 3. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji.