II SA/Gd 235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. T. oraz T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 23 listopada 2004 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. T. oraz T. T. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 listopada 2004 roku, Wójt Gminy, powołując się na art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z 2004 r.), art. 47 lit. e ust. 1 i 2. art. 47 lit. k i art. 47 lit. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z 2001 r.) oraz § 1, 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych z usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U Nr 113, poz. 1074 z 2003 r.), wymierzył skarżącym E. i T. J. – T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3240 zł za wycięcie drzew (dwóch brzóz) niezgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 31 stycznia 2003 roku. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że pozwolenie na wycinkę obejmowało tylko jeden gatunek drzew – olszę, zatem wycięcie brzóz było bezprawne i należało za to nałożyć wyżej opisaną karę. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając pominięcie w sprawie ich pełnomocnika, co wedle ich oceny jest niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także rażące naruszenie prawa poprzez błędną interpretację własnej decyzji z dnia 31 stycznia 2003 roku, a w konsekwencji wywodzenie błędnych skutków prawnych obciążanie nimi skarżących. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że decyzja z dnia 31 stycznia 2003 roku nie określała, iż należy wyciąć drzewa olchowe, a tylko i wyłącznie, że cięć pielęgnacyjnych należy dokonać w zadrzewieniach olchowych. Pod pojęciem zadrzewienia olchowe należy wg skarżących rozumieć pewien teren, na którym rosną olchy, co nie znaczy, że jeżeli na terenie tym sporadycznie występują inne drzewa to miejsce w którym rośnie inne drzewo nie zlicza się do terenu określonego zadrzewieniem olchowym. Jeżeli organowi chodziło tylko i wyłącznie o wycięcie drzew olchowych to należało wskazać ten fakt wprost w decyzji. Wykładnia wspomnianej wyżej decyzji Wójta w sposób oczywisty i jasny wedle skarżących wskazuje, że celem je nie było określenie wycięcia określonych drzew olchowych, a dokonanie cieć pielęgnacyjnych na określonym terenie w celu prawidłowego rozwoju. W decyzji organ stwierdził wyraźnie, że drzewa na wskazanym terenie powstały z samosiewu i w celu prawidłowego rozwoju należy dokonać cięć pielęgnacyjnych, tzn. należało wyciąć drzewa suche, chore, wadliwie rozwijające się, rosnące w nadmiernym zagęszczeniu oraz pochylone na sąsiednie łąki lub jezioro. Jeżeli na terenie wskazanym przez organ obok drzew olchowych sporadycznie znajdowały się inne drzewa i spełniały te przesłanki, to w świetle decyzji nie było żadnego powody żeby nie dokonać ich wycięcia. To, że brzozy na wspomnianym ternie występują sporadycznie widać po samych cięciach. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, obciążanie strony skutkami nieprecyzyjnych zapisów decyzji jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa wymienionym w art. 7, 8, 9, 107 Kpa oraz 2 i 7 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 stycznia 2005 roku, na podstawie art. 47 k ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości argumentację organu I instancji. Ponadto Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji narusza wprawdzie przepisy art. 40 § 2 Kpa, jednakże w świetle zgromadzonych dowodów, do których pełnomocnik miał dostęp oraz w sytuacji, kiedy wniósł on odwołanie w terminie, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że w odwołaniu nie przedstawiono nowych dowodów a jedynie powołano się na odmienną interpretację przepisów. Kontynuując Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 sierpnia 2004 roku wniosek stron wyraźnie określał przedmiot zezwolenia. Dotyczył on przecinki drzew olchowych na ternie działki w miejscowości M. S. Decyzja Wójta Gminy zezwalała na wykonanie cięć pielęgnacyjnych w zadrzewieniach olchowych. W sposób nieprecyzyjny określono zarówno we wniosku jak i decyzji z dnia 31 stycznia 2003 roku obszar, na którym winny być przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne. Brak dokładnego wskazania zarówno ilości olch jak i obszaru, na którym zabiegi miały być przeprowadzone, spowodował uchylenie prze Kolegium decyzji Wójta Gminy z dnia 25 czerwca 2004 roku o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew rosnących wzdłuż rzeki B. Kolegium wskazało również, że nie można uznać za trafny zarzut, iż wycięciu mogły podlegać również inne gatunki drzew rosnące wśród zadrzewień olchowych. Zdaniem organu II instancji była to zbyt daleko idąca interpretacja, nie znajdująca żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Przewidziany w ustawie i przepisach wykonawczych sposób wyliczenia opłat i kar pieniężnych ma na celu bardzo rygorystyczne przeciwdziałanie nieuzasadnionemu niszczeniu drzew i krzewów, w tym w szczególności skuteczne zapobieganie jakiejkolwiek samowoli w tym zakresie ze strony właścicieli nieruchomości. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ponawiając zarzuty odwołania oraz podkreślając, że na terenie zadrzewień olchowych brzozy występują sporadycznie, a na przedmiotowej działce wśród 33 olch były zaledwie 2 brzozy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 roku (sygn. akt II SA/Gd 528/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd nie podzielił szerokiej interpretacji pojęcia "zadrzewienia olchowe" zawartego w skardze. Wskazując na definicję zawartą słowniku języka polskiego, sąd stwierdził, że zadrzewienie oznacza skupienie drzew rozmieszczonych w takich odległościach, że nie zachodzi między nimi wzajemne oddziaływanie jak w lesie. Przymiotnik olchowy oznacza zaś dotyczący olchy, składający się z olch; olszowy, zrobiony z drewna olchy; olszowy. Nie można zatem w ocenie sądu uznać twierdzenia skarżących, że organ wydał także pozwolenie na wycięcie brzóz. Sąd podkreślił, że z treści wniosku T. J. –T. wynikało, iż domagał się on wydania pozwolenia na dokonanie pielęgnacyjnej wycinki drzew olchowych, a nie znajdujących się na tym terenie brzóz. Odnosząc się do zarzutu niezapełnienia stronie czynnego udziału w sprawie, sąd stwierdził, że co prawda organ nie doręczył rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji pełnomocnikowi strony, lecz bezpośrednio skarżącym, jednakże pełnomocnik był o tym rozstrzygnięciu zawiadomiony i wniósł odwołanie w terminie. W tej sytuacji pozycja strony i jej udziału w postępowaniu nie doznały szkody, a błąd organu nie miał znaczącego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jaki i ich pełnomocnik brali czynny udział w postępowaniu, o czym świadczyć mogą chociażby różnego rodzaju pisma składane w jego toku. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej E. i T. T. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, sąd II instancji podał, że w postępowaniu przed I instancją naruszony został art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę zaskarżoną decyzją z punktu widzenia legalności całego postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie zawiera, wymaganego przez § 1 rozporządzenia w sprawie kar za wycinkę drzew, wyliczenia kary polegającego na zastosowaniu jednostkowych stawek oraz współczynników różnicujących wysokość kar. Nie zawiera także uzasadnienia co się składa na ustaloną kwotę kary pieniężnej. W tym miejscu sąd II instancji wskazał na to, że ścięte brzozy były rożne w wymiarach obwodu i średnicy pnia. Tym samym fakt ten potwierdza słuszność zarzutu naruszenia art. 107 Kpa, stanowiącego min. o tym, że decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zdaniem sądu II instancji, brak czytelnych wyliczeń co do wysokości kary za dwie brzozy wyklucza możliwość kontroli, czy kara ta została naliczona prawidłowo, a sąd I instancji całkowicie kwestię te pominął. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem, iż skarżący mieli zgodę na wycinkę innych drzew niż olchowe, niezależnie od tego czy te inne drzewa (brzozy) wzrosły z samosiewu i czy wymagały zabiegów pielęgnacyjnych. Decyzja Wójta określa jednoznacznie, że chodzi wyłącznie o wykonanie cieć pielęgnacyjnych w zadrzewieniach olchowych. Nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd I instancji badając sprawę ponownie zobligowany jest do stosowania prawa zinterpretowanego w sposób jaki uczynił to sąd II instancji. Mając powyższe na względzie, przywołać należy treść § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie jednostkowych stawek kar za usunięcie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 207). Przepis ten stanowi o tym, że wskazane rozporządzenie określa rodzaje i gatunki (odmiany) drzew, za których usuniecie bez zezwolenia pobiera się kary, oraz jednostkowe stawki tych kar oraz współczynniki różnicujące wysokość kar. W myśl § 2 tego rozporządzenia, rodzaje i gatunki (odmiany) drzew, za których usunięcie bez zezwolenia pobiera się kary, oraz jednostkowe stawki tych kar są określone w załączniku do rozporządzenia. Z załącznika tego wynika, iż ustalając jednostkową stawkę kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia należy pomnożyć obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm przez współczynnik wskazany w załączniku. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji, wysokość kary określił wyłącznie poprzez kwotę pieniężną nie podając w jaki sposób ją obliczył. Stanowisko to podzielił organ II instancji. Działanie takie powoduje, że strona nie wie w jaki sposób kara została naliczona, a w konsekwencji czyni niemożliwym skontrolowanie czy sposób tego obliczenia był prawidłowy. Wydanie decyzji w ten sposób jest sprzeczne z dyrektywą art. 107 Kpa, która nakazuje aby decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne dysponowały protokołem, który zawierał wymiary obwodu i średnicy pni ściętych brzóz, zatem organ dysponował wszystkimi danymi niezbędnymi do wyliczenia kary. Podkreślić należy, że wyliczenie to powinno był być umieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że brak takiego uzasadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości rozumowania organu i prawidłowości wyliczenia wysokości kary, a Sąd nie może wyliczeń tych dokonać za organ. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 ustawy o ochronie przyrody, wypada przytoczyć jedynie stanowisko sądu II instancji, który stwierdził, że "nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż skarżący mieli zgodę na wycinkę innych drzew niż olchowe, niezależnie czy te inne drzewa wyrosły z samosiewu i czy wymagały zabiegów pielęgnacyjnych. Decyzja Wójta określała jednoznacznie, że pozwolenie opiewało tylko i wyłącznie na wykonanie cieć pielęgnacyjnych w zadrzewieniach olchowych. Nie ma zatem podstawy do stosowania interpretacji rozszerzającej, iż obejmowało także inne rodzaje drzew." Mając powyższe na względzie, sąd zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona kontroli decyzji pod kątem prawidłowości naliczania kary za wycinkę drzew zgodnie z przepisami powołanymi powyżej i dopiero po dokonaniu stosownych obliczeń, wyda rozstrzygnięcie w tej sprawie.