II SA/Gd 235/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta G. decyzją z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi D. R. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], działka nr [...], na działkę [...], przy ul. K. w P. W dniu 24 marca 2009 r. do Starosty G. wpłynął wniosek J. L. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., w którym wskazano, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr [...] w miejscowości P., sąsiadującą z jego nieruchomością - działką nr [...]. J. L. zarzucił, że wykonanie zaprojektowanego zjazdu na działkę nr [...] ograniczy mu bezpieczny dostęp do drogi publicznej. Starosta G. postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia 1 października 2012 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty G. z dnia 4 lutego 2010 r. Nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji Starosta G. wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdził, iż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. Organ wskazał, że wykonany zjazd jest bezpieczny, jego budowa została uzgodniona z zarządcą drogi. Zjazd ten został wybudowany, a J. L. uzyskał zgodę na wykonanie remontu zjazdu z drogi wojewódzkiej na swoja posesję. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. L. wnioskując o jej uchylenie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił, że przedmiotowa decyzja narusza rażąco przepisy techniczno-budowlane tj. § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) i stwarza poważne zagrożenie w ruchu drogowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, pozostaje ona w sprzeczności z decyzją Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z dnia 24 czerwca 2009 r., która zezwala na przebudowę zjazdu i określa parametry techniczne zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], pozostającej obecnie we władaniu skarżącego. Zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...], stanowiąca drogę wojewódzką nr [...], bezpośrednio sąsiadują z należącą do skarżącego działką nr [...]. Do działki nr [...] prowadzi już istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. W dniu 21 maja 2008 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. W maju 2008 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...] do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. zwróciła się D. R.. Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał w dniu 21 lipca 2008 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na budowę przedmiotowego zjazdu pomimo, iż zgodnie z wnioskiem miał on się znajdować przy granicy z należącą do skarżącego działką nr [...], w ten sposób, iż łuk tego zjazdu przecinać się miał z łukiem istniejącego już zjazdu na działkę nr [...]. W postępowaniu w przedmiocie wydania tego zezwolenia skarżący nie uczestniczył, bowiem nie został o nim należycie powiadomiony. W oparciu o decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z dnia 21 lipca 2008 r. Starosta G. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu. Na podstawie tej decyzji właścicielka działki nr [...] i inwestor – D. R. w dniu 9 maja 2009 r. rozpoczęła budowę zjazdu. Aktualnie budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] nie została wykonana w pełni, ze względu na istniejący konflikt. Skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na należącą do niego działkę nr [...]. Decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich zezwolił skarżącemu na przebudowę zjazdu i określił parametry techniczne zjazdu. Zdaniem skarżącego - decyzja ta jest ostateczna, a ponadto skarżący skutecznie zgłosił Staroście G. zamiar wykonania robót budowlanych. Jednakże wykonanie przedmiotowych prac jest niemożliwe w pełnym zakresie, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane powinny obejmować teren sąsiedniego zjazdu. Skarżący zarzucił decyzji Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. nr [...], iż nie jest w pełni wykonalna, gdyż ze względu na fakt przecinania się łuków obu zjazdów, zarówno skarżący, jak i właścicielka działki nr [...] mają uprawnienia do budowy lub przebudowy zjazdu na tym samym terenie, tj. na fragmencie gruntu, w którym zjazdy się przecinają. Chcąc dokonać pełnej przebudowy zjazdu na działkę nr [...] skarżący musiałby zlikwidować fragment zjazdu na sąsiednią działkę nr [...]. Tak więc zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 przedmiotowa decyzja powinna zostać uznana za nieważną. Zdaniem skarżącego, Starosta powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę, a powołanie się na oświadczenie projektanta zjazdu, iż projektowany zjazd został sporządzony zgodnie z zasadami projektowania, przepisami i normami jest w niniejszej sprawie niewystarczające. Skarżący wskazał, że Starosta odmawiając uchylenia przedmiotowej decyzji nie rozważył merytorycznie argumentów dotyczących niezgodności projektowanego zjazdu z normami techniczno-budowlanymi, a w szczególności norm wskazanych w § 77, 78 i 79 ww. rozporządzenia. Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia 1 października 2012 r. w całości, stwierdził, iż decyzja Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ ustalił, że zaprojektowany zjazd indywidualny posiada jezdnię szerokości 4,0 m, nawierzchnię z trylinki na podsypce piaskowej, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem o promieniu 5,0 m, pochylenie podłużne w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania i wynoszące 2% i dalej 3% na całym odcinku projektowanego zjazdu. Powyższe parametry spełniają wymagania określone w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wskazał, że rozwiązania techniczne przyjęte w dokumentacji zostały zaakceptowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. i potwierdzone decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. Zarządca drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) decyduje o zezwoleniu na lokalizację zajazdu, do jego obowiązków należy koordynowanie projektów zjazdów i ich uzgadnianie, decyduje on o lokalizacji i sposobie wykonania zjazdu. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia nie przewidują minimalnych odległości między zjazdami. Wojewoda stwierdził, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich, będący zarządcą drogi, nie stawiał zastrzeżeń, co do prawidłowości rozwiązań technicznych, w których zachodzi częściowe pokrycie się powierzchni obu zjazdów. Taki sposób włączenia się do ruchu wynika z ukształtowania terenu oraz sposobu użytkowania drogi i jest zlokalizowany w jedynym dogodnym miejscu, nie ogranicza też możliwości korzystania z własności użytkowników. Działka nr [...], na której następuje pokrycie łuków zjazdów, jest w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich, której właścicielem jest Skarb Państwa, i to zarządca drogi decyduje o kształcie włączenia do swojej drogi obu zainteresowanych, jak również koordynuje i uzgadnia projekty budowlane zjazdów decyzją. Organ budowlany natomiast egzekwuje taką decyzję przy zatwierdzaniu projektów zjazdów. Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. uzgodnił wjazd na działkę nr [...] w zakresie włączenia do drogi publicznej (działka nr [...]), przy pełnej świadomości istnienia wjazdu na działkę nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o braku możliwości wykonania remontu zjazdu do działki nr [...] w związku z przyjętym rozwiązaniem techniczno-budowlanym zjazdu prowadzącego do działki [...], Wojewoda wskazał na znajdujący się w aktach sprawy protokół Zarządu Dróg Wojewódzkich w G z dnia 19 stycznia 2009 r. z przesłuchania strony w sprawie remontu zjazdu na działkę nr [...], w którym uczestniczył skarżący i w którym postanowiono, że strony doszły do porozumienia w zakresie realizacji zjazdów. Organ wskazał, że integralną częścią decyzji Starosty G z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...] jest projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu, dotyczący budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], wykonany przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia oraz który złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Reasumując organ stwierdził, że brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę zjazdu. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2009 r. wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże uwzględniając zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co uzasadnia zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: 1) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...], 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 4) art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nieprawidłowe sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami § 77, § 78, § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), 5) § 77, § 78, § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] spełnia normy techniczno-budowane. W uzasadnieniu skargi ponowione zostały zarzuty wcześniej przedstawione w odwołaniu. Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, wskazując jednocześnie, że z uwagi na upływ terminów nie miał możliwości jej wzruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy obu instancji uznały, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący wbrew treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] stanowiącą działkę nr [...] z nieruchomości stanowiącej działkę nr działkę [...], sąsiadującej z jego nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. W sytuacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej, decyzji nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) Stwierdzenie przez organ, że wydana decyzja, poza brakiem udziału skarżącego w postępowaniu, odpowiada prawu, uzasadniało stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust.1) Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. (ust. 3) Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. (ust. 4) Określenie lokalizacji zjazdu należy zatem do kompetencji zarządcy drogi. Wydana w tym przedmiocie decyzja była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wskazać należy, że do czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu organy wydające pozwolenia na budowę nie miały podstaw do zakwestionowania takiej lokalizacji zjazdu. Natomiast ewentualne ostateczne uchylenie lub zamiana decyzji zarządcy drogi w tym przedmiocie uzasadniać będzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowienie postępowania z uwagi na fakt zmiany lub uchylenia decyzji, na podstawie której decyzja została wydana. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wydane pozwolenie na budowę zjazdu nie narusza przepisów prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepisy te nie wprowadzają minimalnej odległości między zjazdami. Z § 77 rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. § 79 rozporządzenia określa warunki wykonania zjazdów indywidualnych. Przepis ten stanowi, że zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1 : 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Wymogi te zostały przez inwestora spełnione. Skarżący kwestionując możliwość wykonania łuku zjazdu indywidualnego nie wykazał wadliwości projektu w tym zakresie. W niniejszej sprawie między inwestorami obu zajazdów z sąsiednich nieruchomości istniał konflikt, związanych z planami ich wykonania. Twierdzenia skarżącego, że wykonanie zjazdu, na którego wykonanie uzyskała pozwolenie D. R. uniemożliwi mu wykonanie planowanego przez niego zjazdu nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że D. R. uzyskała zezwolenie zarządcy drogi na budowę zjazdu, jako pierwsza w dniu 21 lipca 2008 r. natomiast J. L. uzyskał takie zezwolenie w decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że sprawa budowy zjazdów była przedmiotem porozumienia obu inwestorów, co do zakresu i kolejności robót, w związku z czym organ uznał za zasadne wydanie J. L. zezwolenia na przebudowę zjazdu. W istocie organ wydający tą decyzję winien dostosować jej treść, jako decyzji późniejszej do decyzji wcześniej wydanej na wniosek D. R., czego wadliwie nie uczynił. Okoliczność ta nie świadczy o wadliwości decyzji zarządcy drogi wydanej na rzecz D. R., lecz wadliwości decyzji zarządcy drogi wydanej na rzecz skarżącego. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł uwzględnić faktu wydania decyzji o zezwoleniu na przebudowę zjazdu dla skarżącego, bowiem została ona wydana po uzyskaniu przez inwestorkę decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.