II SA/Gd 2362/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2000r., nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku gospodarczo - mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2001r., nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego 10 zł. (dziesieć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 września 2000r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. S. opróżnienie budynku gospodarczego z dobudowaną częścią mieszkalną zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w S. gm. Z. w terminie do 30 października 2000r. oraz zarządził: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w terminie natychmiastowym. Decyzja została wydana na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 14 września 2000r. dokonano oględzin budynku gospodarczego z dobudowaną częścią mieszkalną użytkowanego przez J. R. i ustalono, że: - właścicielem nieruchomości rolnej w skład której wchodzi przedmiotowy budynek gospodarczy jest B. S. (akt notarialny z dnia 21 lipca 1989r. Rep A nr [..]) - J. R. nie udowodniła jednoznacznie, że posiada tytuł prawny do użytkowanego przez siebie obiektu, - budynek gospodarczy znajduje się w bardzo złym stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną i stanowiącym zagrożenie dla życia i zdrowia osób oraz inwentarza. Stan techniczny budynku nie pozwala na jego odbudowę lub remont. Wolą właściciela jest rozebranie powyższego budynku ponieważ koszty ewentualnego remontu byłyby zbyt wysokie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. R. Wskazała, że część budynku mieszkalnego nie grozi żadnym zawaleniem lub uszkodzeniem nawet gdyby budynek inwentarski uległ częściowemu zniszczeniu część mieszkalna nie stwarza zagrożenia, ponieważ ściany są murowane, sufit betonowy. Odwołująca się podniosła, że B. S. wszelkimi sposobami stara się pozbyć odwołującej z obiektu, w którym ma prawo mieszkać do chwili śmierci na podstawie testamentu i umowy, którą sporządził brat przy sprzedaży nieruchomości B. S. J. R. opisała w odwołaniu postępowanie właściciela nieruchomości mające, w jej ocenie, na celu wykwaterowanie jej z zajmowanych pomieszczeń. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2000r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 8 września 1999r. znak: [...] nakazał B. S. opróżnienie budynku mieszkalno-gopodarczego usytuowanego we wsi S., gm. Z. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. R. do WINB, który decyzją z dnia 28 października 1999r. znak: [...] uchylił część decyzji dotyczącą nakazania opróżnienia budynku mieszkalnego i orzekł co do zabezpieczenia budynku gospodarczego przed zawaleniem. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2000r. w swej sentencji zawiera nakaz, który został określony decyzją z dnia 8 września 1999r. Ponieważ decyzja PINB z dnia 21 września 2000r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, który stanowi, ze decyzja rozstrzygająca ponownie tą samą sprawę, między tymi samymi stronami, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, wobec tego zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Nadto organ pierwszej instancji, bez rozważenia kwestii, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania, wydał zaskarżoną decyzję. Z przedstawionych do wglądu akt sprawy brak dowodów, że stan spornego obiektu mieszkalnego uległ znacznemu pogorszeniu oraz w czym organ upatruje zagrożenia zdrowi i życia dla ludzi. Ponadto nie wyjaśniono dlaczego uzgodnienie S. R. z B. S. dotyczące korzystania z pomieszczeń, które zajmowała J. R., nie jest dotrzymywane. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. Skarżący podniósł, że w posiadanie nieruchomości we wsi S. wszedł w 1989r., gdy na podstawie umowy notarialnej nabył ją w częściach równych z matką C. S. od S. R., będącego jedynym właścicielem. Z treści księgi wieczystej wynikało, że nieruchomości tej nie obciążają żadne ograniczenia i jest wolna od wszelakich zobowiązań. Sprzedający S. R. poinformował, że część budynku gospodarczego tymczasowo zamieszkuje jego siostra J., która w najbliższym czasie ma się wyprowadzić. W roku 1999r skarżący stwierdził, że stan techniczny zabudowań uległ znacznemu pogorszeniu, co potwierdziła wykonana ekspertyza techniczna budynku. W tym samym czasie nakazano wykonanie rozbiórki budynku. Opróżnienie budynku mieszkalnego stało się niemożliwe wobec zdecydowanego sprzeciwu J. R. co do jej przeprowadzki do lokalu zastępczego udostępnionego i przygotowanego przez Gminę Z. Skarżący pracuje w Niemczech i przyjeżdża jedynie latem do kraju. Gdy latem 2000r. pojawił się na nieruchomości we wsi S. uznał, że stan budynków jest na tyle zły, że grozi katastrofą budowlaną. Zwrócił się więc do PINB o dokonanie oględzin i przeprowadzenie powtórnej oceny stanu technicznego budynku. W efekcie PINB wydał decyzję nakazującą opróżnienie budynku gospodarczo-mieszkalnego we wsi S. Skarżący zakwestionował zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia jakoby brak było dowodów co do dalszego pogorszenia stanu technicznego budynku oraz nieprzestrzeganie uzgodnień dokonanych ze S. R. Skarżący wskazał, że ocena techniczna budynku z 7 września 1999r. i protokół oględzin z 14 września 2000r. jednoznacznie określają stan techniczny budynku i zagrożenia wynikające z jego dalszego użytkowania. Natomiast żadnych uzgodnień ze S. R. nie zawierał więc nie może to być podnoszone w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że twierdzenie skarżącego, że J. R. sporne pomieszczenia zajmuje bez tytułu prawnego nie w pełni odzwierciedla materiał dowodowy. Z odpisu otwarcia testamentu J. R. wynika, że S. R. obowiązany został na rzecz J. R. utrzymać ją oraz przyznać możliwość zamieszkania do chwili jej śmierci. Nadto załączony fragment uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w T. wskazuje, że S. R. uzgodnił z B. S., że J. R. będzie nadal korzystała z pomieszczeń, które zajmowała oraz korzystała z ogrodu i pasieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja uchylająca decyzję wydaną przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., który to przepis przewiduje, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W tym kontekście rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest niezgodne z dyspozycją cytowanego przepisu. Organ odwoławczy powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3, stanowiącą, iż wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W aktach sprawy zawarta jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 1999r. Nr [...] wydana wskutek rozpatrzenia odwołania J. R. od decyzji z dnia 8 września 1999r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej B. S. opróżnienie budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego we wsi S., gm. Z. Przedmiotową decyzją uchylono decyzję PINB w części nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego i w tym zakresie orzeczono co do istoty w ten sposób, że nakazano B. S. w niezwłocznym terminie wykonanie doraźnych zabezpieczeń przed zawaleniem się budynku gospodarczego zlokalizowanym na działce nr [...] w wsi S. oraz umieszczenie na w/w budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie jego użytkowania. Natomiast decyzją, będącą przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2000r. Nr [...] nakazującą opróżnienie budynku gospodarczego w dobudowaną częścią mieszkalną zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w S. gm. Z. w terminie do 30 października 2000r. Z powyższego wynika, iż kwestia opróżnienia budynku gospodarczego z dobudowaną częścią mieszkalną zlokalizowanego na dz. nr [...] położonej w S. gm. Z. nie została do tej pory rozstrzygnięta żadną decyzją ostateczną. Całkowicie chybione jest więc twierdzenie organu odwoławczego, iż przesłanką będącą podstawą uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej jest to, iż decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały w ramach uregulowań objętych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 68 cytowanej ustawy, który w dacie orzekania stanowił, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z powyżej zacytowanego przepisu wywieść można, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Inaczej mówiąc jest to taka sytuacja, gdy stan techniczny budynku stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które winny dokonać wcześniej oględzin obiektu. Oględziny to oczywiście nie jedyny możliwy dowód na podstawie którego organ ustala stan techniczny budynku, gdyż poza tym postępowanie w sprawie takiego nakazu rządzi się ogólnymi regułami określonymi przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z nimi organ obowiązany jest do przeprowadzenia analizy całego materiału dowodowego, w razie potrzeby uzupełnienia tego materiału i wyjaśnienia zawartych w nim sprzeczności. Tego zadania organy nie wykonały należycie. W oględzinach w dniu 14 września 2000r. uczestniczyli B. S., J. R. i przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz inspektor ds. budownictwa Urzędu Gminy Z. W trakcie oględzin ustalono, że część gospodarcza budynku znajduje się w złym stanie technicznym, budynek oznakowany "wstęp wzbroniony grozi zawaleniem", zaś część mieszkalna budynku opiera się jedną ścianą na ścianie budynku gospodarczego. W protokole nie zostały zawarte żadne dokładniejsze opisy ani wnioski odnośnie koniecznego postępowania, a co należy podkreślić w protokóle oględzin nie ma mowy o żadnym bezpośrednim zagrożeniu. Wskazana sprzeczność między treścią protokółu z oględzin a treścią decyzji pierwszoinstancyjnej nie została w żaden sposób wyjaśniona. Ponadto organ powinien jednoznacznie ustalić istnienie przesłanki do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego tj. okoliczności bezpośredniego zagrożenia zawaleniem. W niniejszej sprawie takiego ustalenia brak. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny wyczerpująco i dokładnie ustalić stan techniczny budynku mieszkalno-gospodarczego oraz zależności, w rozumieniu warunków techniczno - budowlanych, między częścią mieszkalną a gospodarczą. Po dokonaniu tych ustaleń organy powinny zważyć czy stan techniczny budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie (w tym celu organy mogą posłużyć się dowodem w postaci ekspertyzy technicznej budynku), co warunkuje możliwość zastosowania art. 68 Prawa budowlanego. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga ponadto kwestia możliwości rozpoznania w przedmiotowej sprawie odwołania wniesionego przez J. R. Zgodnie z art. 126 Kpa odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy tylko stronie. Pojecie strony określa przepis art. 28 Kpa, w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powyższego uregulowania należy stwierdzić, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98). J. R. z pewnością była zainteresowana wynikiem postępowania administracyjnego, dotyczącego budynku, w którym mieszka. Organy administracji nie rozważyły jednak czy jej udział w postępowaniu znajduje oparcie w przepisie prawa materialnego warunkującym posiadanie interesu prawnego, uzasadniającego jej udział w tym postępowaniu. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami skarżącego uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując zatem wniosek skarżącego organy administracji winne były sprawdzić całokształt okoliczności w nim podanych. Czynności te powinny podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. oraz art. 28 Kpa. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, a także naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.