II SA/Gd 237/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.),, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wyrokiem z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1517/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w J. parterowego domku letniskowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] powołując się na art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 5, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36 poz. 161 ze zm.) oraz zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 sierpnia 2004 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na II kwartał 2004 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku oraz wezwał do jej wpłacenia i wykonania rozbiórki. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...] grudnia 2003 r. doręczono zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania ciążącego na nim obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niezrealizowania przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, w dniu [...] listopada 2004 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji wystawiając tytuł wykonawczy oraz naliczając grzywnę w celu przymuszenia naliczoną zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, której wysokość stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 20% ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie skarżący podniósł, że wartość przedmiotowego obiektu budowlanego niezwiązanego z gruntem – altany - i postawionego na działce nierekreacyjnej ocenia na [...] zł. O jego postawieniu wiedziały miejscowe władze, które nie kwestionowały ani faktu budowy, ani użytkowania obiektu, za który od 1994 r. płacony jest podatek od nieruchomości. Pomimo jego postawienia w 1994 r. i użytkowania dopiero od 2000 r. Urząd Gminy poinformował, że nie ma możliwości przekwalifikowania działki, a możliwość taka zaistnieje, gdy opracowany zostanie nowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie obowiązywało już Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan. Ponadto Urząd Gminy przystępuje do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego i terenów rolnych na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Grunty te mają być przekwalifikowane na tereny rekreacyjne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając organ stwierdził, że wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki organ pierwszej instancji miał prawo nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość prawidłowo ustalił. Organ stwierdził również, że zarzuty skarżącego zawarte w zażaleniu zostały rozpatrzone i rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2003 r. i nie mają wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Nie ma również znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego fakt opłacenia podatku do Urzędu Gminy i kwestia przyszłej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - art. 121 § 5 poprzez błędne naliczenie grzywny w celu przymuszenia, - art. 7 § 2 polegające na nałożeniu grzywny z pogwałceniem zasady celowości oraz zasady stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, - art. 6 § 1 a contrario przez przedwczesne podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a także naruszenie art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz wniesiono o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego w wyniku wstawienia do określonego w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wzoru błędnego wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego organ nieprawidłowo wyliczył wysokość grzywny. Decyzja określająca wysokość grzywny została wydana [...] listopada 2004 r., organ natomiast przyjął za aktualny wskaźnik ogłoszony [...] sierpnia 2004 r., podczas gdy aktualny, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, został ogłoszony przez Prezesa GUS [...] listopada 2004 r. Wobec tego na podstawie art. 59 § 1 ust. 3 postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone, ponieważ obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa został określony niezgodnie z treścią ustawy. Ponadto wymierzona grzywna, nałożona przedwcześnie, godzi w podstawy egzystencji skarżącego oraz znacznie przewyższa wartość samego obiektu i koszty jego rozbiórki. Skarżący ponadto z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji wywiódł wniosek, że ingerencja w prawo własności powinna być sytuacją wyjątkową. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego naliczenia wysokości grzywny organ wskazał, że komunikat Prezesa GUS z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004 r. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Głównego Urzędu Statystycznego nr 11 z dnia 23 listopada 2004 r., a więc dzień po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny, przez co nie miał w tym przypadku zastosowania. Wskazano również, że stosownie do treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny powinien zastosować środki egzekucyjne prowadzące do bezpośredniego wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku rozbiórki, a spośród dostępnych najmniej uciążliwego. W myśl art. 1a pkt 12b ustawy jako środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane można zastosować: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywny uznawane jest za środek najmniej uciążliwy w tym postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie tego przepisu przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może mieć zastosowanie tylko w razie przymusowej rozbiórki budynku lub jego części; organ powinien więc był rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przedmiotowy obiekt budowlany nie jest bowiem budynkiem, a zatem zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wywód wypada zacząć od uwagi generalnej, dotyczącej charakteru przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002 r. nr 110 poz. 968 ze zm.) Należy stwierdzić, że są one w przeważającej mierze przepisami proceduralnymi, regulującymi sposób zrealizowania obowiązku, a nie przepisami materialnymi. Stąd też nie można w sprawie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, która to instytucja regulowana jest przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zastosować wprost definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) Postępowanie egzekucyjne jako postępowanie, w którym przepisy mają na celu wykonanie już istniejącego obowiązku, rządzi się innymi niż prawo budowlane regułami postępowania. Ustawodawca w art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym różnicuje postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do obiektów nazwanych budynkami, nie precyzuje na użytek postępowania egzekucyjnego definicji budynku. Uznać więc należy, że na gruncie ustawy budynkiem jest każdy kubaturowy obiekt budowlany, którego nakaz rozbiórki wynika z decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego. Odmienny pogląd prowadziłby do nie dającej się zaakceptować sytuacji, w której należałoby, na gruncie przepisów ustawy, różnie traktować pod względem wysokości grzywny właścicieli dwóch sąsiadujących ze sobą domków letniskowych tylko dlatego, że jeden z domków posadowiony byłby na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, a drugi na podmurówce. Tymczasem sytuacja prawna właścicieli obu domków jest taka sama: obaj mają należące do nich obiekty rozebrać. Różnica może wynikać z poniesionych przez nich kosztów rozbiórki, jest to już jednak inne zagadnienie. Trudno w opisanej wyżej sytuacji znaleźć ratio legis nakazujące wymierzyć właścicielowi domku posadowionego na podmurówce wyższą grzywnę – tylko dlatego, że jego domek jest posadowiony na podmurówce. Definicja legalna obowiązuje na gruncie ustawy, w której została zawarta; również definicja legalna pojęcia "budynek" zawarta w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego ma moc obowiązującą wyłącznie przy interpretacji przepisów tej ustawy. Interpretując przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące egzekucji prowadzonej w odniesieniu do budynków, stosować należy ogólnie obowiązujące reguły interpretacyjne, a więc również wykładnię celowościową, pozwalającą właściwie i zgodnie z intencją racjonalnego ustawodawcy interpretować przepisy prawne. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie wykładni celowościowej art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji prowadzi do uniknięcia nierównego, takiego jak w przytoczonym wyżej przykładzie, traktowania zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nakazu rozbiórki przedmiotowy "obiekt" nie został zakwalifikowany jako legalnie istniejący obiekt np. tymczasowy, nakaz i jego konsekwencje dotyczące budynku mają pełne zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny nie bada, czy rodzaj związania obiektu budowlanego z gruntem uzasadnia uznanie go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Uznać w konsekwencji należy, że domek letniskowy jest budynkiem w świetle regulacji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tyle tylko, że okresowo wykorzystywanym do celów mieszkalnych związanych z rekreacją osób w nim mieszkających, co uzasadnia ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na zasadach określonych w tym artykule. Wskazać należy na marginesie, że w prawie budowlanym w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia do budowę domek letniskowy podlega tym samym rygorom, co całoroczny budynek mieszkalny. Jak należy sądzić, zasady dotyczące wysokości wymierzanej grzywny zostały zróżnicowane z uwagi na nagminność uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki przez właścicieli budynków. Dotyczy to w tym samym zakresie takich obiektów, jak m.in. domki letniskowe czy garaże. Nie znajduje więc uzasadnienia, zdaniem Sądu, stosowanie do tych obiektów innych reguł niż te, które wyznaczają wysokość grzywny w odniesieniu do innego rodzaju budynków – a więc stosowanie art. 121 § 2 , a nie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdyby uznać, że domki letniskowe nie są budynkami, jak w takim razie należałoby je, także według prawa budowlanego, definiować i według jakich reguł należałoby wystawiać nakaz rozbiórki. Wskazać należy ponadto, że grzywna nie jest karą, w związku z tym nie można oceniać jej w aspekcie proporcjonalności do zaniechania, którego jest konsekwencją. Nie jest ona środkiem, który można by uznać za uciążliwy, ponieważ zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei stosownie do treści art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego wyliczenia wysokości grzywny, Sąd uznał, że nie znajduje on potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.