II SA/Gd 237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami, na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie prac postanawia: odrzucić skargę. A., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo zatytułowane "wniosek o unieważnienie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r., nr [..]". Z treści pisma wynika, że kwestionowaną decyzją wskazany organ zezwolił J. P. na prowadzenie prac przy ul. K. na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym [..] w G., w trybie i na zasadach w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Towarzystwo wniosło o unieważnienie wskazanej decyzji, albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w tym m.in. z pominięciem A. w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie wskazując, że po pierwsze zaskarżona decyzja jest decyzją organu pierwszej instancji, od której służyło odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a zatem skarżące Towarzystwo nie wyczerpało toku instancji. Po drugie natomiast organ wskazał, że A. nie jest legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem nie było dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r., zatytułowana "wniosek o unieważnienie decyzji", podlegała odrzuceniu. Stosowanie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że legitymację skargową we wskazanym przepisie określono przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacji materialnej) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacji formalnej). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom takim przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest zatem dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. Skarga złożona w niniejszej sprawie przez A., mające status stowarzyszenia, nie mogła jednak zostać skutecznie wniesiona przez stronę skarżącą, albowiem - jak wynika z akt administracyjnych sprawy i co potwierdza treść skargi, Towarzystwo nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r. Nadto, z akt administracyjnych wynika, że wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na prace konserwatorskie i inne na działce nr [..] w G., został rozpoznany przez organ postanowieniem z dnia 7 lutego 2019 r. o umorzeniu wszczętego nim postępowania ze względu na bezprzedmiotowość. Tymczasem podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo na prawach strony - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Wobec tego skarżące Towarzystwo nie było uprawnione do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Obowiązek wyczerpania, przed wniesieniem skargi do sądu, środków odwoławczych wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania. W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. na ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy k.p.a. przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji nie służy skarga do sądu administracyjnego lecz - jak wyżej wskazano - istnieje jedynie możliwość wniesienia odwołania do organu odwoławczego. W niniejszej sprawie A. złożyło skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2017 r., czyli na decyzję wydaną w pierwszej instancji. W decyzji tej zawarto pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym wnosząc niniejszą skargę skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Z tych powodów wniesiona skarga jest również przedwczesna. W myśl z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 przedmiotowego przepisu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga z powodu wniesienia jej przez podmiot nielegitymowany oraz nie wyczerpania środków zaskarżenia jest niedopuszczalna, odrzucił ją na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.