II SA/Gd 2384/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. G. i F. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 maja 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071), nakazał R. G. rozbiórkę domku letniskowego o pow. zabudowy wynoszącej 23 m2, wybudowanego w 1998 roku na działce nr [...] w B. D. W uzasadnieniu wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy ustalono, że na działce nr [...] w B. D. został wybudowany obiekt budowlany - domek letniskowy stanowiący własność R. G. Damek ten o wymiarach 5,90m x 3,90m, jest obiektem parterowym o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Przy czym bezspornym w niniejszej sprawie pozostawało, iż na wybudowanie przedmiotowego domku letniskowego na terenie działki nr [...] w B. D. R. G. nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie daty wybudowania domku organ I instancji - opierając się na treści znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach II Wydział Karny (sygn. akt II K 122/01) protokołu sporządzonego przez policję z przesłuchania R. G. w charakterze świadka, ustalił, iż R. G. nabył w 1988 roku domek letniskowy w B. D. Z uwagi na zły stan techniczny ww. domku R. G. rozpoczął w 1995 roku remont domku, który zakończył w 1998 roku. Remont polegał na częściowym rozebraniu starego domku, zmianie jego usytuowania (posadowiony był prostopadle do sąsiedniego domku, a obecnie jest równolegle) - a więc wybudowaniu domku na nowo. Powyższe prace zastały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał nadto organ I instancji - w związku z tym, iż przedmiotowy domek letniskowy zastał wybudowany samowolnie w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należało zastosować art. 48 tejże ustawy i nakazać jego rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. stwierdził, iż nie wybudował przedmiotowego domku samowolnie. Odwołujący się wskazał, iż przedmiotowy domek dostał od brata w 1988 roku. Nie zmieniał jego położenia, a jedynie wyburzył część domku łączącą jego domek z domkiem brata, a następnie - w 1995 roku - wymienił taras, lekko wysuwając go do przodu i dobudował murek zaporowy przed osuwającą się z drogi ziemią. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 września 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071), oraz. art. 48, art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, który przyjął, iż domek letniskowy został samowolnie wybudowany w 1998 roku, w miejscu wcześniej istniejącego (rozebranego) obiektu o tej samej funkcji użytkowej. Organ II instancji zaznaczył przy tym, iż dowód, potwierdzający termin wybudowania domku letniskowego przyjęty przez organy, stanowią zeznania samego R. G., właściciela domku, złożone do podpisanego przez odwołującego się protokołu policyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku. W swoich zeznaniach złożonych podczas przesłuchania go przez funkcjonariusza policji odwołujący się przyznał, iż stary domek rozebrał (częściowo), zmienił jego usytuowanie, dobudował część domku w stronę jeziora, wymienił dach, a nadto posadowił domek na wymienionych uprzednio filarach, przy czym ww. prace budowlane wykonał bez pozwolenia na budowę, w latach 1995 – 1998. W ocenie organu ustaleń tych nie podważa późniejsze oświadczenie odwołującego się, zawarte w notatce służbowej z dnia 27 sierpnia 2002 roku: "domek nie zmienił położenia, natomiast w 1991 roku rozebrałem część o szerokości około 2m dobudowaną do obiektu budowlanego brata" albowiem jest ono sprzeczne z wcześniejszymi zeznaniami odwołującego się złożonymi do protokołu policyjnego. Jak wskazał organ II instancji wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia narusza art. 28 stawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane i obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 tejże ustawy. Stwierdzenie samowoli budowlanej jest wyłączną przesłanką do wydania decyzji o rozbiórce obiektu, którego budowa została zakończona po wejściu w życie ww. ustawy tj. po dniu 1stycznia 1995 roku. W skardze na powyższą decyzję R. G. oraz F. G. (właścicielka działki nr [...]) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazali, iż ww. decyzje należy uchylić jako sprzeczne ze stanem faktycznym i orzec o braku podstaw do nakazania rozbiórki. Zarzucili, iż organy dokonały błędnej kwalifikacji obiektu przyjmując, iż jest to domek, gdy tymczasem takie pojęcie należy odnosić jedynie do domku jednorodzinnego na cele mieszkalne całoroczne, a przedmiotowy obiekt, usytuowany na żelaznych palach, jest przeznaczony na cele turystyczne, zgodne z planem zagospodarowania terenu i użytkowany jest jedynie w okresie letnim. Konstrukcja budowli stanowi w istocie rodzaj baraku drewnianego bez paleniska, ogrzewania, a także urządzeń sanitarnych i wody, jedynie z doprowadzonym światłem. Skarżący wskazali, iż naprawy, czy też częściowe przebudowy miały jedynie na celu "kosmetykę" pod względem wyglądu architektonicznego. Skoro zatem podstawowy obiekt został wybudowany przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku, pochodzi bowiem z lat 60 - tych, należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Skarżący wskazali nadto, iż powoływany przez organy protokół policyjny sporządzony został z "naginaniem" okoliczności sprawy, nienależycie zrozumiano jego treść, a skarżący R. G. obecnie odwołuje złożone do niego zeznania. Jednocześnie skarżący, powołując się na treść art. 49 Prawa budowlanego z 1994 roku, stwierdzili, iż ww. obiekt należy pozostawić albowiem jest on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli także, iż R. G. jest traktowany przez organy wybiórczo albowiem inne obiekty tego samego rodzaju pozostawiono, a jego nakazano rozebrać. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazał, iż zarzut niewłaściwej kwalifikacji domku letniskowego jako obiektu budowlanego podlegającego przepisom prawa budowlanego jest bezpodstawny bowiem budowa każdego obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, a brak pozwolenia skutkuje zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził także, iż wskazane przez stronę przepisy art. 49 Prawa budowlanego nie mają w niniejszej sprawie zastosowania albowiem budowa domku letniskowego nastąpiła w 1998 roku, a teren działki na której został wybudowany przeznaczony jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi turystyczne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wybiórczego działania organów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż jest on bezpodstawny, gdyż organ nadzoru budowlanego I instancji wydał również stosowne decyzje do znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy letniskowej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z 4 września 2002 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2002 roku zostały wydane na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Przy czym oba organy wydając ww. decyzje uznały, iż przedmiotowy domek letniskowy został samowolnie wybudowany przez R. G. w 1998 roku albowiem prace budowlane wykonane przez R. G. w latach 1995 - 1998 miały tak szeroki zakres, iż w istocie stanowiły wybudowanie nowego obiektu budowlanego, w miejsce starego obiektu o tej samej funkcji użytkowej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wiarygodności składanych przez skarżącego w toku postępowania karnego i administracyjnego zeznań i wyjaśnień. W ocenie Sądu organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę słusznie oparły ustalenia faktyczne dotyczące terminu wybudowania domku letniskowego na zeznaniach R. G. złożonych do protokołu policyjnego w dniu 29 listopada 2000 roku i ustaliły, iż w 1995 roku R. G. rozpoczął remont otrzymanego od brata domku, który polegał na tym, iż stary domek rozebrał (częściowo), zmienił jego usytuowanie ustawiając go równolegle do domku brata, dobudował część domku w stronę jeziora, ustawił taras oraz wymienił dach, a nadto posadowił domek na wymienionych uprzednio filarach, przy czym prace te wykonał we własnym zakresie w latach 1995 – 1998 nie posiadając na nie stosownego pozwolenia. W ocenie Sądu późniejsze wyjaśnienia skarżącego dotyczące zakresu prac i terminu ich wykonania, w szczególności zawarte w notatce służbowej z dnia 27 sierpnia 2002 roku, nie są wiarygodne albowiem znacznie odbiegają w swej treści od zeznań złożonych przez skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez policję w dniu 19 listopada 2000 roku, które skarżący złożył po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i które zostały przez skarżącego zaakceptowane jego własnym podpisem. Zdaniem Sądu późniejsze wyjaśnienia skarżącego były składane dla potrzeb niniejszego postępowania i miały na celu uniknięcie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Mając powyższe na uwadze organy słusznie przyjęły, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Sąd uznał także, iż skarżący nie miał racji twierdząc, iż dokonane przez niego naprawy, czy też częściowe przebudowy mające na celu jedynie "kosmetykę" obiektu pod kątem jego wyglądu architektonicznego nie stanowiły zmiany, czy też przebudowy obiektu. Z zeznań złożonych przez skarżącego w dniu 29 listopada 2000 roku wynika bowiem, iż zakres dokonanych przez niego prac był bardzo szeroki: rozebranie (częściowe) domku, zmiana jego usytuowania, dobudowanie część domku od strony jeziora, wymiana dachu, a wreszcie posadowienie domku na wymienionych uprzednio filarach, co oznacza, iż skarżący musiał cały obiekt zdemontować aby na nowo go posadowić. W ocenie Sądu ww. roboty budowlane polegały na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, a zatem inwestor dokonał nie remontu, lecz odbudowy obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 roku, SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 roku, IV SA 121/97, LEX nr 46672). Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy natomiast do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2001 roku, SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, w świetle zeznań skarżącego złożonych dnia 29 listopada 2000 roku, iż organy rozpatrujące niniejszą sprawę słusznie uznały wykonane przez skarżącego prace budowlane za budowę obiektu budowlanego, przeprowadzoną w warunkach samowoli budowlanej (co było w niniejszej sprawie bezsporne). Sąd podzielił przy tym pogląd organu II instancji wyrażony w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym podnoszony przez skarżących zarzut niewłaściwej kwalifikacji domku letniskowego skarżącego jako obiektu budowlanego podlegającego przepisom prawa budowlanego jest bezpodstawny. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tejże ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego. Powyższe przepisy nie zawierają także wyłączeń w przypadku budowy obiektów w formie "baraku drewnianego użytkowanego na cele turystyczne jedynie w okresie letnim". Obiekty takie w zależności od sposobu związania z gruntem stanowią albo budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku trwałego związania z gruntem, albo tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jeżeli nie jest on trwale z gruntem połączony. W obu tych przypadkach na budowę takiego obiektu w latach 1995 – 1998 wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego ich rozbiórki. Przepis ten nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje organ administracji do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidywały możliwości legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, ani nie dopuszczały stosowania jakichkolwiek okoliczności łagodzących ten rygor, tym samym nie pozwalały organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Sąd miał przy tym także na uwadze, iż od zbudowania obiektu w 1998 r. do daty wydania decyzji o rozbiórce nie upłynął okres 5 lat, przewidziany w art. 49 ust 1 Prawa budowlanego, uzależniającym nakazanie rozbiórki od ustalenia, iż istnienie obiektu narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem jedyną przesłanką wydania nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było zbudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 52 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że obowiązek rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. R. G. jako inwestor i właściciel domku letniskowego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, prawidłowo na podstawie art. 48 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. - Prawo budowlane został zobowiązany do jego rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem organ administracji w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa, a podniesione w skardze zarzuty były niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.