II SA/Gd 2385/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia 13 czerwca 2001r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2001r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 marca 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działkami przy ul. M. [...] i [...] we W. przez D. i B. P. , bowiem stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 27 maja 1996r. nr [...] Prezydent Miasta nakazał wykonanie prac budowlanych polegających na doprowadzeniu ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta, organ właściwy do wyegzekwowania wydanej decyzji, umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Na mocy wyroku z dnia 6 marca 2000r. sygn. akt P1O/99 (Dz. U. z 2000r. Nr 16, poz. 214) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 42 ust. 1 jest niezgodny z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. z 2000r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126) przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest równoznaczne z utratą mocy przepisu § 42 ust. 1 rozporządzenia tj. wykonania ażuru powyżej 0,6 m od poziomu terenu. W tej sytuacji organ stwierdził brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie dopuszczenia do użytkowania ogrodzenia wybudowanego między działkami, na które nie jest wymagane pozwolenie i zgłoszenie a przepis regulujący warunki techniczne jakim powinny odpowiadać ogrodzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uchylony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. Wskazała, że organ nie zajął się kwestią wysokości muru oraz z tym, że przedmiotowy mur ma wysokość 3,5 m, zaś ani zgłoszenia ani pozwolenia nie wymaga ogrodzenie do 2,2 m wysokości. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 czerwca 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej bez wniosku inwestora w zakresie dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego, którego budowa nastąpiła bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto w decyzjach organów nadzoru budowlanego nie nałożono na inwestora takiego obowiązku. Skargę na powyższą decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. S. Skarżąca obszernie opisała przebieg postępowania administracyjnego od momentu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi do momentu wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy nie nałożyły na inwestora obowiązku doprowadzenia ogrodzenia zgodnie z prawem, gdyż nie miał zgłoszenia tak wysokiego muru. Organy zajęły się kwestią prześwitów w ogrodzenia, nie zajęły się natomiast kwestią wysokości ogrodzenia, która dochodzi do 3,5m. W ocenie skarżącej sporny mur jest samowolą budowlaną i winien znaleźć do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jest w sprawie bezsporne, że zaskarżona decyzja w dacie jej wydania dotyczy pełnego muru o wysokości dochodzącej do 3,5 m, wybudowanego w 1996r. między sąsiednimi działkami. W dacie wybudowania ogrodzenia, stwierdzonego protokołem oględzin z dnia 26 września 1996r. (zob. protokół k. 14 akt administracyjnych) obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic i placów i innych miejsc publicznych oraz art. 30 ust. 1 zgodnie z którym budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 9 oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w ust. 2 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem wybudowany w tym okresie przedmiotowy mur nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Dopiero zmiana ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r., obowiązującą od 24 grudnia 1997r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726) w art. 30 ust. 1 wprowadziła punkt 2 stanowiący, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z treści cytowanego przepisu w zakresie dotyczącym ogrodzenia przewyższającego podaną wysokość odnosi się on do ogrodzeń międzysąsiedzkich. Ogrodzenie działki stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r., podlegającą wszelkim jego regulacjom (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1416/01 nie pub.). Z kolei z treści art. 3 pkt 9 ustawy z 1994r., zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych wynika, że o ile ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym, np. z budynkiem, stanowi wówczas związane funkcjonalnie z tym obiektem urządzenie budowlane, nie przestając być obiektem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II S.A./Ka 769/97, OSP 2000/2/20). Tym samym wybudowany przez D. P. i B. P. mur o wysokości do 3,5 należy zakwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Należy również pokreślić, że jak wynika z okoliczności sprawy mur ten jest związany z istniejącym na działce D. P. i B. P. obiektem budowlanym - budynkiem mieszkalnym (vide: protokół z oględzin k. 14 akt administracyjnych). Skoro ogrodzenie jest obiektem budowlanym, podlega reglamentacji prawa budowlanego w różnych aspektach, niezależnie od faktu, czy budowa tego obiektu jest reglamentowana poprzez konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub wcześniejszego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi, zatem również w odniesieniu do treści art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi, do których należą między innymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. (Dz. U. Z 1995r. Nr 10, poz. 46, z póżn. zm.). Przepisy wskazanego rozporządzenia odnoszą się zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego do budynków i związanych z nimi urządzeń. Powołane rozporządzenie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że jak wyżej zaznaczono przedmiotowy mur jest związany z budynkiem mieszkalnym położonym na sąsiedniej działce. Zgodnie z treścią § 42 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r., ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymagań ochrony akustycznej lub warunków użytkowania działki. Łączna powierzchnia prześwitów (otworów), umożliwiająca naturalny przepływ powietrza, powinna wynosić co najmniej 25% powierzchni ażurowej części ogrodzenia między słupami. Wskazać należy, iż dokonana przez organy administracji ocena zakresu obowiązywania § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000r. sygn. akt P. 10/99 (Dz. U. Nr 16, poz. 214) nie jest prawidłowa. Wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000r. w sprawie sygn. akt P. 10/99 stwierdzono niezgodność § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - w zakresie w jakim przepis ten dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Wyrok ten nie dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy jest wymagane zgłoszenie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że art. 7 Prawa budowlanego upoważnia ministra do określenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać "obiekty budowlane", co w świetle art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego dotyczy także ogrodzeń. Upoważnienie to należy odczytywać w związku z innymi postanowieniami Prawa budowlanego, wskazującymi ogólne ramy nakazów i zakazów, jakie mają podlegać konkretyzacji w rozporządzeniu. Skoro w art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego wprowadzono wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości powyżej 2,20 m i możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego ogrodzenia, prowadzi to do wniosku, że ustawodawca dopuszcza ograniczanie wysokości ogrodzeń międzysąsiedzkich, a w tych ramach rozporządzenie może normować dalsze szczegóły. Organ drugiej instancji przywołując w uzasadnieniu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, błędnie wskazał, że przepis § 42 ust. 1 cyt. rozporządzenia przestał obowiązywać w odniesieniu do ogrodzeń między sąsiednimi działkami. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił bowiem mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie ogrodzeń przekraczających 2, 20 m. W konsekwencji wadliwej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy naruszyły prawo poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz stwierdza że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy sprawę w danej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny oznacza każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do strony podmiotowej lub przedmiotowej. Żadna z przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 Kpa w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy brak jest przesłanki umorzenia w postaci bezprzedmiotowości. W sprawie zachowuje zatem aktualność obowiązek nałożony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 1996r. o Nr. [...] na właścicieli działki położonej przy ul M. [...] D. P. i B. P., polegający na obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem według wymogu określonego w § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy stanowczo podkreślić, że w tym zakresie w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji zachowały aktualność wytyczne i ocena prawna zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999r. sygn. akt II S.A./Łd 2196/96 (k. 18 akt administracyjnych). Powołanie się przez organ na brak wniosku właścicieli i inwestorów przedmiotowego muru o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy uznać za nietrafne w sytuacji, gdy jak wynika z okoliczności sprawy inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich prawomocną i ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 1996r. Nr [...], polegających na doprowadzeniu ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Nietrafnie z kolei skarżąca twierdzi, że przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą budowlaną podlegającą skutkom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Jak zaznaczono wyżej w dacie wybudowania ogrodzenia nie było konieczności uzyskania na niego pozwolenia na budowę bądź wcześniejszego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi, tym samym nie byłoby dopuszczalne zastosowanie wobec niego nakazu rozbiórki określonego w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Co nie oznacza, że przedmiotowy obiekt nie podlega innym kryteriom określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i wydanym na jego podstawie przepisom wykonawczym - to jest przepisom rozdziału 9 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt law związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego, organ administracji winien dostosować dalszy tryb postępowania do wymogu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) i zakończyć go decyzją ostateczną, uwzględniając również fakt, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2004r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 1324/01 uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia 13 czerwca 200lr. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2001r. o nr. [...] umarzająca postępowanie w przedmiocie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, na którą powołują się organy architektoniczno - budowlane w niniejszej sprawie. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku, o którym jest mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem orzeczenie takie jest bezprzedmiotowe wobec braku decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 209 w związku z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.