II SA/Gd 2394/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Ilona Panic, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2001r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 2 maja 2001r., nr [...] Decyzją z dnia 2 maja 2001 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. odmówił przyznania F. P. zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść przepisów art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zmianami), stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Podał, iż przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest m. in. od wysokości uzyskiwanego przez rodzinę dochodu, który nie może przekraczać określonego w ustawie progu. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ stwierdził, iż dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza wskazany w art. 4 cytowanej ustawy próg, tj. kwotę 547 zł. W tej sytuacji, brak jest podstaw by przyznać zasiłek celowy. Jednocześnie organ podkreślił, iż wobec braku środków finansowych, niemożliwe jest przyznanie wnioskodawczyni pomocy w innej formie. W odwołaniu od powyższej decyzji F. P. podkreśliła, iż nie posiada żadnych dochodów – jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Stanowi rodzinę zastępczą dla swego bratanka i dochody, które organ pierwszej instancji obliczył jako dochód rodziny, stanowią w istocie dochód dziecka. W ocenie odwołującej, dochód ten nie powinien być liczony na nią, gdyż z tych pieniędzy nie ma ona prawa korzystać i zobowiązana została przez sąd rodzinny do odkładania części z nich na książeczkę oszczędnościową dziecka. Podała, że decyzja organu jest dla niej szczególnie krzywdząca - by móc bowiem skorzystać z pomocy społecznej, powinna zrzec się opieki nad dzieckiem, czego przecież nie może uczynić. Tym samym, jej – jako osobie zupełnie pozbawionej dochodu – przy takim podejściu organów – pomoc się w ogóle nie należy. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 czerwca 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który zawiera definicję legalną pojęcia dochodu rodziny. Zdaniem organu, przepis ten nie daje podstawy do odliczenia od dochodu rodziny strony świadczeń pieniężnych na dziecko, dla którego odwołująca stanowi rodzinę zastępczą. Skoro zatem dochód rodziny odwołującej stanowi kwotę 744,39 zł, a kryterium dochodowe dla jej dwuosobowej rodziny, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 610 zł, to brak jest podstaw by przyznać zasiłek celowy. Wskazując na dyspozycję art. 31a ustawy o pomocy społecznej, przyznającą organowi w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość udzielenia bezzwrotnego specjalnego zasiłku okresowego lub celowego osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego, organ odwoławczy podał, że wobec braku środków finansowych, decyzja o przyznaniu takiej pomocy mogłaby okazać się niewykonalna. W skardze na powyższą decyzję F. P. podała, że z pieniędzy które otrzymuje z tytułu posiadania w rodzinie zastępczej bratanka, kwotę 300 zł co miesiąc wpłaca na książeczkę oszczędnościową dziecka. Z wydatkowania pozostałych pieniędzy musi co 6 miesięcy rozliczać się w Sądzie Rodzinnym. Sama nie posiada żadnych dochodów, gdyż jest inwalidką w stopniu lekkim, bez szans na znalezienie zatrudnienia. Sytuacja, w jakiej się znalazła zatem jest tego rodzaju, że z pieniędzy dziecka nie może korzystać, gdyż jest rozliczana przez sąd rodzinny, zasiłku z pomocy społecznej również nie może uzyskać, gdyż dochody dziecka, których nie może wydawać, wliczane są do dochodu rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Dodatkowo, organ odwoławczy podał, że znowelizowana ustawa z 8 czerwca 2001 r., która weszła w życie 27 lipca 2001 r. w art. 4a wprowadziła regulację, mocą której możliwe jest nie wliczanie dochodu dziecka wychowywanego w rodzinie zastępczej do dochodu rodziny. Dotyczy to jednak ustalania prawa do zasiłku stałego, stałego wyrównawczego i gwarantowanego zasiłku okresowego, nie zaś zasiłku celowego, o który ubiega się skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organy prowadzące postępowanie administracyjne w obu instancjach dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a., nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z treścią art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zmianami) przez pojęcie "dochód rodziny" należy rozumieć sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego (...). Z kolei, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie (...) nie przekracza: na pierwszą osobę w rodzinie - 406 zł, na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 204 zł. Oznacza to, że w niniejszym stanie faktycznym, aby skarżąca mogła uzyskać zasiłek celowy, dochód w jej dwuosobowej rodzinie nie może przekraczać kwoty 610 zł. Bezspornym jest, że skarżąca w dacie orzekania w drugiej instancji była osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie osiągającą żadnych dochodów, uznaną za inwalidkę w stopniu lekkim. Spełniała ona funkcję rodziny zastępczej wobec swego bratanka i z tego tytułu otrzymywała kwotę 391,32 zł miesięcznie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie dla rodzin zastępczych, 100 zł alimentów dla dziecka oraz 226,96 zł renty rodzinnej. Łączny dochód rodziny stanowił zatem kwotę 755,18 zł, tj. przekraczał kryterium dochodowe, określone w wyżej cytowanym art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji zatem, zasadnie organy administracji przyjęły, że skarżąca nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie jej zasiłku celowego z pomocy społecznej. Słusznie także wskazał organ odwoławczy, że na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 72, poz. 748) z dniem 28 lipca 2001 r. wprowadzono przepis art. 4a w ustawie o pomocy społecznej, zgodnie z brzmieniem którego przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego, zasiłku stałego wyrównawczego i gwarantowanego zasiłku okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w ramach rodziny zastępczej, a do dochodu rodziny nie wlicza się, m. in. ich dochodów (...). Dobrodziejstwo wynikające z niniejszej regulacji nie mogło jednak znaleźć zastosowania w sprawie skarżącej z dwóch powodów: po pierwsze przepis ten wszedł w życie w dniu 28 lipca 2001 r., tj. już po wydaniu decyzji w drugiej instancji, po drugie zaś – dotyczył on jedynie zasiłku stałego, zasiłku stałego wyrównawczego i gwarantowanego zasiłku okresowego, nie zaś zasiłku celowego, o który ubiega się skarżąca. Niezależnie jednak od powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, rzeczą organów było rozważenie, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia w oparciu o dyspozycję art. 31a ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu bowiem istniała możliwość w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznania osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 bezzwrotnego specjalnego zasiłku okresowego lub celowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowiąc tę regulację, ustawodawca nie wyspecyfikował owych przypadków, powierzając tym samym organowi ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego, będącego kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji, rozpoznając sprawę, organ winien każdorazowo – po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego – odnieść się do okoliczności sprawy i rozważyć, czy w sytuacji w jakiej znalazła się strona nie zachodzi ów "szczególnie uzasadniony przypadek". Okoliczności ustalone w sprawie, jak: stan zdrowia skarżącej, całkowity brak dochodów, opieka nad bratankiem w formie rodziny zastępczej wskazują, iż rodzina ta powinna być zaliczona do kategorii, o której mowa w art. 31a ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej obowiązek wynikający z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, co ma przecież ma miejsce w niniejszej sprawie. Okolicznością przytoczoną przez organ na uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku był brak środków finansowych, które mogłyby zostać przeznaczone na inne niż zasiłek celowy świadczenie. Podkreślić należy, że okoliczność ta mogłaby usprawiedliwiać zapadłe, negatywne rozstrzygnięcie, ale tylko wówczas, gdyby znalazła potwierdzenie w dokumentacji sprawy. Tymczasem z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organów obu instancji w żaden sposób nie wynika, że w momencie rozpoznawania wniosku skarżącej organ pomocy społecznej miał trudności finansowe, bądź też posiadane środki przeznaczał na pokrycie jedynie świadczeń obligatoryjnych, to jest takich, które organ obowiązany jest realizować wobec osób spełniających określone ustawą warunki. Brak środków na zasiłki celowe byłby w takim przypadku okolicznością obiektywną, uniemożliwiającą przyznanie świadczenia. Nie sposób jednak przyjąć, że taka sytuacja w niniejszej sprawie ma miejsce, gdyż w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, poza gołosłownym stwierdzeniem o braku środków. W tym stanie rzeczy, mając na względzie wyżej stwierdzone uchybienia, których dopuściły się organy administracji, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 2 maja 2001 r., nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organów administracji będzie ocena okoliczności sprawy w aspekcie dyspozycji art. 31a ustawy o pomocy społecznej, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, o ile byłoby to pomocne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Organ uwzględni ponadto fakt, że ewentualne negatywne rozstrzygnięcie w zakresie żądania skarżącej wymaga uzasadnienia, także mającego odniesienie do sytuacji finansowej organu pomocy społecznej. Sąd uwzględniając skargę nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art.152 p.s.a.), gdyż takie wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania, zaś decyzja odmawiająca przyznania świadczenia do takich decyzji nie należy.