II SA/Gd 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę. Postanowieniem z 27 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu z 31 lipca 2017 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści postanowienia wynika, że Burmistrz Gminy zwrócił się do Starosty z podaniem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki w obrębie działki [..] obr. P. gm. Ż. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej ustawa, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. W świetle art. 5 ust. 1 z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. W oparciu o wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów oraz mapy glebowo-rolniczej, stwierdzono, iż grunty położone w obrębie nieruchomości nr [..] obr. P. o pow. 0,2872 ha zostały oznaczone jako użytki rolne: grunty orne klasy RIVb, łąki - ŁV pochodzenia mineralnego, jak i łąki klasy LIII, rowy pochodzenia organicznego. Orzekające w sprawie organy zacytowały przepisy mające zastosowanie w sprawie: art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust.2a, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi lub upoważnionej przez niego osoby, (uchylony) 4) (uchylony) 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 1a tejże ustawy stanowi, że przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Stosownie zaś do art. 7 ust.3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych -opinię dyrektora parku. Jak stanowi art. 7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc przepis określający wyjątek statuowany w końcowej części przepisu art.7 ust.2 pkt 1 tejże ustawy), nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; położone są w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych; ich powierzchnia nie przekracza 0,5ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji powołał się po pierwsze na art. 7 ust.2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując że obszar gruntu chronionego - łąka klasy LIII, obejmuje zwarty obszar użytku rolnego klasy LIII, znacznie przekraczający powierzchnię 0,5ha. (m. in. działki nr 28/21,28/24, 35/2). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010r. (II SA/Kr 494/10; dostępny w Bazie Informacji Prawnej Lex nr 643758), w którym wyjaśniono jak należy rozumieć pojęcie "użytki rolne" uznał organ odwoławczy stanowisko organu I instancji za prawidłowe. W wyroku tym sformułowano tezę, że "Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich cześć, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. O ile zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Cytując uzasadnienie przywołanego wyroku organ odwoławczy w całości podzielił zawarte w nim stanowisko. Kolegium podzieliło w związku z powyższym stanowisko organu I instancji, że "obszar gruntu chronionego - łąka klasy LIII, obejmuje zwarty obszar użytku rolnego klasy LIII, znacznie przekraczający powierzchnię 0,5ha. (m. in. działki nr [..]-[..]).". Jak wynika bowiem z przedłożonych akt, należący do działki nr [..] (czyli terenu planowanego przedsięwzięcia) użytek oznaczony LIII (czyli łąka klasy III, mający na tej działce powierzchnię 0,0200ha) stanowi część użytku rozciągającego się m. in. na: działkę nr [..], na której to działce ma powierzchnię 0,0720ha, działkę nr [..], na której to działce ma powierzchnię 0,0660, działkę nr [..], na której to działce ma powierzchnię 1,61ha. Łącznie powierzchni użytku ŁIII przekracza 0,5ha, a więc kłóci się z jednym z warunków uzależniających zastosowanie wyjątku od zasady (owa zasada to art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obejmująca użytek ŁIII, zaś wyjątek to art.7 ust.2a tej ustawy składający się m. in. z warunku określonego w punkcie czwartym ("ich powierzchnia nie przekracza 0,5ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części."; "ich powierzchnia" to powierzchnia użytku lub użytków). Podkreślił organ odwoławczy, że organ I instancji powołał się także na art.7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując że "przedmiotowy grunt chroniony nie zawiera się w obrębie zwartej zabudowy rozumianej, zgodnie z art. 4 pkt 30 ww. ustawy, jako obszar wyznaczony przez obwodnicę prowadzoną w odległości 50m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po wewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m.". Wskazano w związku z tym, że stosownie do art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o "obszarze zwartej zabudowy" - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m. Stosownie zaś do art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o "zwartej zabudowie" - rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100m. Stwierdził organ odwoławczy, że z zebranego materiału dowodowego (zwłaszcza z map terenu) wynika, iż działka nr [..] położona jest poza "obszarem zwartej zabudowy" w podanym wyżej rozumieniu, a więc nie jest spełniony warunek z art. 7 ust.2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium podziela w związku z tym stanowisko organu I instancji także w tym zakresie. W konsekwencji tego postanowienie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, to w ocenie Kolegium nie przedstawił on przekonywujących argumentów dla ograniczenia pojęcia "użytków rolnych" jedynie do obszaru działki, na której planowane jest przedsięwzięcie. W skardze na powyższe postanowienie P. S. zarzucił naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa przy uwzględnieniu tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie oraz zasady zaufania obywatela do państwa prawa. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał skarżący, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, dlaczego decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wcześniej wydana na rzecz poprzedniej właścicielki przedmiotowej działki, tj. L. T. w stosunku do działki [..] położonej w miejscowości P., gmina Ż. o pow. 0,2872 ha. Podkreślił skarżący, że od dnia wydania warunków zabudowy na rzecz poprzedniej właścicielki na przedmiotowej działki żadne warunki glebowe nie uległy zmianie, co zresztą organy administracji publicznej same potwierdzały. Natomiast przedmiotową nieruchomość zakupił skarżący z uwagi na możliwości budowlane na przedmiotowej działce. W związku z powyższym w pismach skierowanych do organów administracji publicznej domagał się wyjaśnienia tego, skąd tak rażący brak równouprawnienia wobec tego samego prawa oraz dowolność w interpretacji tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bardzo obszernie wyjaśniło stan prawny w przedmiotowej sprawie, ale zaniechało wyjaśnienia tego, co w istocie było podstawą wniesienia skargi do tego organu, a mianowicie rażące naruszenie równości stron w postępowaniu administracyjnym. Również Burmistrz Gminy nie wyjaśnił tych okoliczności. Na tak sformułowanych zarzutach oparto skargę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa, brak zatem było podstaw do jegp uchylenia. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki w obrębie działki [..] obr. P. gm. Ż. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy). W przedmiotowej sprawie ustalono, iż grunty położone w obrębie nieruchomości nr [..] obr. P. o pow. 0,2872 ha zostały oznaczone jako użytki rolne: grunty orne klasy RIVb, łąki - ŁV pochodzenia mineralnego, jak i łąki klasy LIII, rowy pochodzenia organicznego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustęp 2 pkt 1 powyższego artykułu stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Natomiast ust. 2a art. 7 określa, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji organy uznały, że nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzono bowiem, że iż działka nr [..] położona jest poza obszarem zwartej zabudowy oraz że powierzchnia użytków rolnych - łąk klasy LIII przekracza 0,5 ha. Zgodnie z art. 4 pkt. 30 tej ustawy przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Natomiast przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m - art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z znajdującej się w aktach sprawy mapy jednostki ewidencyjnej [..] w skali 1:2000 wynika, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze wyznaczonym przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Nadto z powyżej mapy oraz ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że powierzchnia gruntów rolnych - łąk klasy LIII znajdujących się na terenie inwestycji jak i sąsiadujących z nim działkach nr [..]-[..] znacznie przekracza 0,5 ha. Zasadą określoną w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wobec niezaistnienia wszystkich warunków pozwalających na odstąpienie od powyższej zasady, które wymieniono w art. 7 ust. 2a ustawy niemożliwym było w ocenie Sądu pozytywne dla Skarżącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad równego traktowania w kontekście uzyskania przez L. T. (poprzednią właścicielkę działki [..]) decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przepis ten przewiduje zatem przeniesienie praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby. Skarżący z prawa takiego może również skorzystać na warunkach określonych w przywołanym przepisie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.