II SA/Gd 24/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2024 r., nr SKO Gd/5152/23 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr PPN.6730.29.2023. Pan W. Ł. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 15 listopada 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Starogard Gdański po rozpatrzeniu wniosku G. S.A., decyzją z 7 sierpnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla części terenu działek nr [...] i [...] w obrębie B., dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 25 MW i powierzchni zabudowy do 13,5 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Organ wyjaśnił, że działając w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Tczewie i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, decyzją z 27 grudnia 2022 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że inwestycja nie powinna mieć ujemnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi oraz, że projektowana farma fotowoltaiczna nie powinna degradować walorów krajobrazowych środowiska. Działki inwestycyjne położone są poza granicami terenów cennych przyrodniczo występujących na terenie gminy Starogard Gdański i nie jest wymagane ustanowienie specjalnych zasad ochrony dla planowanej inwestycji. Jako dojazd do planowanej farmy fotowoltaicznej wyznaczono drogę gminną wewnętrzną (dz. nr [...]), a przyłączenie do sieci elektroenergetycznej – w oparciu o istniejącą sieć elektroenergetyczną i zgodnie z warunkami przyłączenia. Wójt wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazał na zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie możliwości korzystania z mediów, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Wójt wskazał, że obecnie teren inwestycji na działce nr [...] stanowi niezabudowany teren rolny, natomiast działka nr [...] stanowi teren gospodarstwa rolnego z zabudowaniami zagrodowymi. Działki nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt wskazał też, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wydanie pozytywnej decyzji jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 ustawy z uwzględnieniem ust. 3 tego artykułu. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z kierunkiem rozwoju terenu inwestycji określonym w studium uwarunkowań, natomiast musi stanowić kontynuację funkcji i zagospodarowania terenu działek zainwestowanych w terenie analizowanym (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). SKO rozpoznając odwołanie wniesione przez Skarżącego, decyzją z 15 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wykazał, że w niniejszej sprawie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, określone przepisem art. 61 ust. 1 w tym pkt. 3-5 u.p.z.p. zostały spełnione, ponieważ teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja w rozumieniu obowiązujących przepisów jest instalacją odnawialnego źródła energii. Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. stanowi wyraźnie, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Planowana przez inwestora budowa farmy fotowoltaicznej jako urządzenia służącego do wytwarzania energii elektrycznej z energii słonecznej o mocy do 25 MW mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. przepisu, co oznacza, że istotne było wykazanie przez organ pierwszej instancji przede wszystkim spełnienia przesłanek z art. 61 ust.1 pkt. 3-5 u.p.z.p., przy czym przeprowadzona ocena przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., do której organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji nie może przesądzać o jej wadliwości. Kolegium wskazało następnie odnośnie obaw Skarżącego, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmniejszenie wartości działek stanowiących jego własność oraz inne negatywne skutki, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji określił wymagania dotyczące interesów osób trzecich oraz ustosunkował się do obaw Skarżącego podniesionych w toku sprawy wyjaśniając, że planowana farma zmieni krajobraz wsi B., jednak nie jest to okoliczność, która w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może przesądzać o wydaniu decyzji odmownej. Co do obaw związanych z ewentualnym "zaburzeniem ekosystemu" czy "zagrożeniem gatunków zwierząt" to kwestie te zostały poddane ocenie w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej. Ponadto organ wyjaśnił, że nie zachodzi żaden konflikt w zakresie przeznaczenia terenu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy musi łącznie spełniać przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p z uwzględnieniem przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., natomiast nie ma wymogu zgodności takiej decyzji z przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium określa kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego gminy i nie jest aktem prawa miejscowego, zgodność ze Studium jest niezbędna w przypadku sporządzenia m.p.z.p., ponieważ plan ma stanowić kontynuację ustaleń studium. W związku z tym fakt, że w studium przedmiotowe działki stanowią tereny rolne należałoby uwzględnić przy sporządzaniu m.p.z.p., a nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło też, że z uwagi na przedmiot sprawy wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależnione jest tylko i wyłącznie od zachowania kryteriów przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z 15 listopada 2024 r. podniósł, że decyzja jest sprzeczna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Starogard Gdański uchwalonego uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 6 maja 2021 r., nr XXXI/365/2021, w którym działki nr [...] i [...] nie są położone na obszarze przeznaczonym pod lokalizację farm fotowoltaicznych. Skarżący stwierdził też, że decyzja z 27 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest wadliwa, gdyż została wydana bez zawiadomienia stron postępowania, bez możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w organie i wniesienia uwag. Nie została też spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia - nie jest zapewniony dostęp do sieci elektroenergetycznej, gdyż inwestor nie posiada warunków przyłączenia do niej. W ocenie Skarżącego budowa farmy fotowoltaicznej będzie miała znaczny wpływ na otaczający teren i krajobraz oraz zaburzy ekosystem, a także zagrozi gatunkom chronionym. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 27 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, sąd że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej u.p.z.p.). W przypadku instalacji odnawialnego źródła energii nie jest wymagany dostęp do drogi publicznej oraz spełnienie przesłanki istnienia dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że unormowanie to stanowi realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22). Rację zatem należy przyznać Kolegium, że w niniejszej sprawie planowana przez inwestora budowa farmy fotowoltaicznej, jako urządzenia służącego do wytwarzania energii elektrycznej z energii słonecznej o mocy do 25 MW mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii co oznacza, że istotnym było wykazanie przez organ pierwszej instancji przede wszystkim spełnienie przesłanek z art. 61 ust.1 pkt. 3-5 u.p.z.p, przy czym przeprowadzona ocena przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p do której organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Kolegium pominęło jednakże, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ nie jest zgodna z przepisami odrębnymi – art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. – dalej jako "u.i.o.ś."). W myśl bowiem tego przepisu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1; 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a. Jedną z decyzji wskazanych w art. 72 pkt 3 u.i.o.ś jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanej sprawie decyzja środowiskowa została wydana przez Wójta Gminy Starogard Gdański w dniu 27 grudnia 2022 r. W punkcie I.3 lit. j decyzji zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie – dokumentacji wymaganej do uzyskania decyzji umożliwiającej realizację przedsięwzięcia" wskazano, że planowaną inwestycję należy umieścić na gruntach ornych, z wyłączeniem obszarów wyznaczonych w ewidencji gruntów jako łąki – ŁV i nieużytki – N. Decyzja o warunkach zabudowy jest niewątpliwie elementem dokumentacji niezbędnej do uzyskania decyzji realizacyjnej, to jest pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Tymczasem zarówno z załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy, jak również z załącznika graficznego do decyzji Wójta z 7 sierpnia 2023 r. wynika, że zarówno łąki ŁV jaki i nieużytki N znajdują się w granicach lokalizacji inwestycji i w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy. Także z analizy urbanistycznej wynika, że planowana farma fotowoltaiczna ma być zlokalizowana na terenie działek nr [...] i [...] na łąkach i częściowo nieużytkach. Zdaniem Sądu oznacza to, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy pomija wyrażony w decyzji środowiskowej zakaz lokalizacji inwestycji na obszarach oznaczonych w ewidencji gruntów jako łąki – ŁV i nieużytki – N. Podkreślić należy, że decyzja środowiskowa odnosi się do planowanej inwestycji jako całości, a nie jej poszczególnych elementów, a to powoduje, że wnioskowane warunki zabudowy nie mogą zostać określone dla ww. obszarów. Oczywiste jest, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowego rozmieszczenia poszczególnych elementów planowanej na 13,5 ha obszarze inwestycji, niemniej uwzględniające postanowienia decyzji środowiskowej warunki zabudowy, już na tym etapie postępowania powinny wykluczyć możliwość realizacji inwestycji na tych częściach działek nr [...] i [...], które stanowią łąki – ŁV i nieużytki – N. Jak wynika z analizy uwarunkowań załączonej do decyzji organu pierwszej instancji, w stosunku do całości powierzchni przeznaczonej na lokalizację farmy fotowoltaicznej są to obszary niewielkie – 0,70 ha (ŁV) i 0,02 ha (N), niemniej wymagające ochrony. Dodatkowo zauważyć należy, że wynikające z decyzji środowiskowej wyłączenie nie znalazło odzwierciedlenia w pkt 1.2. decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącym wymagań projektu budowlanego. Ponadto, co bardzo istotne, jak słusznie wskazano w pkt 4. decyzji organu pierwszej instancji - zmieni ona przeznaczenie działek z rolnego na produkcyjne, co w efekcie zniweczy ochronę gruntów ŁV i N zapisaną w decyzji środowiskowej. Opisane okoliczność zostały pominięte przez SKO i Wójta, co potwierdza zasadność stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. W dalszej kolejności odnosząc się z natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy co następuje: W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że zapisy zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18). Po drugie, przedmiot sprawy administracyjnej podlegającej kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie obejmuje oceny prawidłowości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta wydawana jest na podstawie przepisów u.i.o.ś. w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Granice sprawy administracyjnej wyznaczane są przepisem prawa materialnego stanowiącego podstawę nałożenia obowiązków lub udzielenia uprawnień, czyli w tym przypadku przepisem art. 61 u.p.z.p., stanowiącym podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już uprzednio wyjaśniono, wpływ decyzji środowiskowej na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy sprowadza się do związania Wójta postanowieniami decyzji środowiskowej przy określaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po trzecie, kwestia zaburzenia ekosystemu, ochrony gatunków zagrożonych oraz pozostałych kwestii środowiskowych była przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, która z powodów wcześniej wyjaśnionych nie podlega kontroli sądu w tym postępowaniu. Kontroli podlega jedynie uwzględnienie określonych w tej decyzji rozstrzygnięć - przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zarzut zmiany krajobrazu i zanieczyszczeń wizualnych jest niezasadny z powodu braku podstawy prawnej do odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z podnoszonych powodów. Z akt sprawy nie wynika, aby na spornym terenie obowiązywały normy prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniające uwzględnienie przywoływanych okoliczności przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wyrażona cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są dla organów wiążące, co w szczególności oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić postanowienia decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański z 27 grudnia 2022 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem wniosku G. S. A, w szczególności wyłączenie możliwości umieszczenia planowanej inwestycji na łąkach ŁV i nieużytkach N. W tej mierze należy zwrócić się do spółki G. S. A – jako wyłącznego dysponenta treści wniosku - z informacją, że niezbędna jest jego modyfikacja, tak aby był on zgodny z decyzją środowiskową, ponieważ to dopiero otworzy drogę do wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Uzasadniając ewentualnie ponownie wydaną w sprawie decyzję, należy precyzyjnie wyjaśnić m. in. stwierdzenie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.