II SA/Gd 240/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2003 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 144 - 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalił dla J. K., właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr [...]) opłatę adiacencką w wysokości: 1.975,20 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości, powstałego wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej w tej ulicy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., twierdząc że zapadła decyzja jest bezzasadna, przedwczesna i rażąco krzywdząca. Zarzucił, iż nie wyjaśniono mu sposobu ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji – wysokości nałożonej na niego opłaty. Wskazał też, że wycena nieruchomości budzi zastrzeżenia, gdyż warunki podłączenia dla wszystkich nieruchomości objętych inwestycją są jednakowe, zaś wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej jest odmienna dla każdej z nieruchomości. Podał nadto, iż część sieci kanalizacyjnej stanowiąca przepompownię ścieków, pobudowana została na części działki zajętej bez jego zgody, jako właściciela nieruchomości. Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § l k.p.a. oraz art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 1 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ulica [...] została uzbrojona w sieć kanalizacji sanitarnej ze środków Gminy Miasta. W tej sytuacji, w oparciu o przepisy art. 144-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości zobowiązani są do uczestnictwa w kosztach budowy uzbrojenia, poprzez uiszczenie na rzecz inwestora opłaty adiacenckiej. Odbiór końcowy i przekazanie inwestycji nastąpiło w dniu 19 grudnia 2001 r. Ustalona opłata adiacencka wynosi 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej (253.667 zł), a wartością nieruchomości po jej urządzeniu (260.251 zł). Jak wskazał organ ustalenie wartości zarówno przed jak i po urządzeniu nieruchomości nastąpiło w trybie art. 146 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – G. K. Oceniając powyższy stan faktyczny organ odwoławczy wskazał na treść art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji szczegółowo wyjaśnił tryb i zasady postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz omówił podstawę prawną zastosowaną przez Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ podał, że wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, zgodnie z treścią art. 154 cytowanej ustawy. Wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody skorygowanej ceny średniej. Wycenę oparto na analizie cen i cech nieruchomości podobnych do wycenianej, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Jak wskazał organ, do porównania przyjęto 14 transakcji z obszaru [...] Górne z okresu od kwietnia 2002 r. do kwietnia 2003 r. Dokonując wyceny rzeczoznawca uwzględnił niekorzystne ukształtowanie terenu działki i zwiększył współczynnik korygujący (na skutek powtórnych oględzin przedmiotowej nieruchomości) oraz okoliczność, że część działki stanowi teren przeznaczony w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rekreacyjno-sportowe. Odnosząc się do zarzutów skargi, za chybiony uznał organ odwoławczy zarzut braku możliwości ewentualnego podłączenia w przyszłości do kanalizacji części przedmiotowej działki. Wskazał, że do działki nr 21 został doprowadzony przykanalik, co oznacza, że stworzone zostały warunki umożliwiające przyłączenie nieruchomości do nowo wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., żądając jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego wysokość opłaty adiacenckiej dla jego nieruchomości została ustalona z naruszeniem przepisu art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew zasadzie bezstronności przy wycenie nieruchomości. Przedmiotowa wycena została wykonana mało starannie, bez uwzględnienia stanu faktycznego nieruchomości zawartego w wypisie rejestru gruntów, w którym określono jaka część gruntów ma charakter budowlany, a jaka rolny. Skarżący zarzucił wycenie nieruchomości wadliwość polegającą na przyjęciu do ustaleń w przedmiocie ceny nieruchomości najwyższego współczynnika dotyczącego uzbrojenia działki dla całej jej powierzchni. Nadto za błędną uznał zastosowaną metodę wyceny, polegającą na porównaniu transakcji sprzedaży działek o przeznaczeniu wyłącznie budowlanym. Tymczasem jego nieruchomość nie ma charakteru wyłącznie budowlanego. Skarżący podkreślił także, iż operat szacunkowy został oparty na szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] jednostka AB, który w dacie sporządzania przedmiotowego operatu był w toku sporządzania i nie był zatwierdzony uchwałą Rady Miasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tejże ustawy). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za zasadną bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż oceny zasadności zarzutów skargi oraz zgodności z prawem wydanej decyzji, dokonuje się w oparciu o treść przepisów obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej, co miało istotne znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 cytowanej ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Zgodnie z treścią § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stawkę opłaty adiacenckiej określono w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 powołanej ustawy). Wobec powyższych uregulowań prawnych zawartych w cytowanych przepisach powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami za niezasadne uznać należy te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje samo prawo do wymierzenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości. Przechodząc do rozważań dotyczących przyjętego sposobu i w konsekwencji ustalenia wysokości opłaty Sąd zważył: Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej ustalana jest na podstawie wartości cen nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury i po ich wybudowaniu. Dla określenia wartości nieruchomości dokonuje się analizy rynku nieruchomości, między innymi jak w niniejszej sprawie w drodze metody porównawczej. Wycena dokonywana jest w formie operatu szacunkowego / § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego / Dz. U. nr 230, poz. 1924/. Zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Wycena dokonywana jest jak to wyżej wskazano w formie operatu szacunkowego, który przy określaniu przeznaczenia wycenianej działki opiera się na planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy G. K. wykonała operat szacunkowy dla działki nr [...], obręb 36, o obszarze 3720 m2, położonej w G. przy ul. [...] na podstawie przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Dla określenia charakteru działki nr 21 rzeczoznawca posłużył się Uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Jednostka AB w Gdańsku. Podkreślić należy, że w momencie sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego dla obszaru [...] Jednostka AB w G. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia 20 grudnia 2001 roku (Uchwała Rady Miasta Nr [...]). Jak wynika z treści wyżej cytowanego art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to tym samym, iż rzeczoznawca, określając przeznaczenie działki nr [...], powinien był, z powodu braku funkcjonowania w obrocie prawnym uchwalonego miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołać się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia 20 grudnia 2001 roku. W związku z powyższym uznać należy, iż opłata adiacencka została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o projekt uchwały o planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który nie mógł stanowić podstawy do ustalenia przeznaczenia wycenianej działki, gdyż nie był obowiązującym aktem prawa miejscowego. W konsekwencji wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi, co do zasady postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Prawidłowo organy administracji ustaliły, że do działki nr [...] będącej własnością skarżącego został doprowadzony przykanalik, co uzasadniało ustalenie, że stworzone zostały warunki umożliwiające przyłączenie nieruchomości do nowo wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zajęcia czasowego innych nieruchomości, których skarżący jest współwłaścicielem co winno być uwzględnione to wskazać należy, że ewentualne odszkodowanie z powyższego tytułu nie jest objętą rozpatrywaną sprawą administracyjną. Jak to wyżej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach sprawy administracyjnej, a w niniejszej sprawie sprawa administracyjna dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej, nie dotyczyła natomiast postępowania związanego z wnioskiem o odszkodowanie z tytułu zajęcia działek. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ponownego sporządzenia wymaga natomiast operat szacunkowy, który należy oprzeć na przepisach obowiązujących w chwili jego sporządzania. Mając na uwadze powyższe uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2003 r. nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji spowoduje sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który należy oprzeć na przepisach obowiązujących w chwili jego sporządzania. Organ powinien zbadać, czy dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] został uchwalony nowy plan, czy też nadal obowiązuje Studium, a następnie określić przeznaczenie działki zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o nałożeniu opłaty adiacenckiej podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.