II SA/Gd 241/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. i H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 6 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 14 listopada 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego oraz do zastosowania art. 51 wskazanej ustawy w stosunku do wybudowanej części obiektu budowlanego tj. elementu budynku pełniącego funkcję świetlika dachowego oraz komina budynku mieszkalno - handlowego położonego w C. przy ul. [...] na terenie działek nr [...], [...] i [...] oraz o braku podstaw do wydania nakazu wstrzymania w trybie art. 50 Prawa budowlanego prowadzenia robót budowlanych obejmujących nadbudowę istniejącego komina ww. budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. K. współwłaścicielki nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 2 sierpnia 2002 r. poinformowała, iż na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w dniu 2 sierpnia 2002 r. przystąpiono do rozbiórki i przebudowy z nadbudową istniejących kominów budynku handlowo-mieszkalnego. W następstwie powyższego prowadzone przy przebudowie komina prace zostały przez inwestora wstrzymane. Przeprowadzone w dniu 21 sierpnia 2002 r. oględziny wykazały, że do czasu wstrzymania robót, właściciele obiektu Państwo Ł. i K. R. dokonali przebudowy czapki kominowej oraz podmurowali i otynkowali ukośną część komina o około 1,0 m. Docelowo właściciele obiektu zamierzają podwyższyć komin do wysokości 25 cm powyżej istniejącej kalenicy dachu budynku. Ponadto ustalono, że istniejący na terenie nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], budynek w latach 1995 - 2002 został rozbudowany oraz przebudowany. Inwestycja zrealizowana została na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę tj.: decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 kwietnia 1995 r. nr [...] i z dnia 9 września 1997 r. nr [...] oraz decyzji Starosty C. z dnia 2 lipca 2001 r. nr [...]. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że zatwierdzony decyzją z dnia 9 września 1997 r. projekt budowlany przewidywał realizację budowy w dwóch etapach. W projekcie tym założono, że komin oznaczony nr 2 na załączonym do pisma B. K. z dnia 26 sierpnia 2002 r. zdjęciu fotograficznym zostanie wybudowany na wysokość ok. 0,60 m powyżej kalenicy budynku, w ramach I etapu budowy. Z akt sprawy wynika, że II etap budowy został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją S. C. z dnia 2 lipca 2001 r. nr [...]. Projekt ten przewidywał podwyższenie wysokości przedmiotowego komina powyżej kalenicy części budynku wybudowanej w ramach II etapu. Należy więc uznać, że został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 2 lipca 2001 r. Odnosząc się do zarzutu B. K., iż wprowadzone zmiany ograniczą dopływ oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] organ wyjaśnił, że kwestia wpływu realizowanej inwestycji przy ul. [...] na zabudowę sąsiednią, została przedstawiona w wykonanej w kwietniu 1997 r. ekspertyzie. We wnioskach końcowych ekspertyzy stwierdzono, że lokalizacja budynków na działce nr [...] i [...] spełnia warunki dotyczące zapewnienia oświetlenia naturalnego pomieszczeń, zapewnienia nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynkach nr [..], [..], [...], [..], [...], a budynek lokalizowany na działce nr [...] nie ma żadnego wpływu na spełnienie lub niespełnienie warunków w zakresie nasłonecznienia dla budynków nr [...], [...], [..], [..], [..]. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że inwestorzy realizują inwestycję w ramach ważnego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do zastosowania, w prowadzonym postępowaniu art. 48 bądź art. 50 ustawy Prawo budowlane, a w dalszej kolejności art. 51 ustawy. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosły B. K. i H. K. właścicielki nieruchomości przy ul. [...] położonej naprzeciwko posesji inwestorów. Skarżące zakwestionowały zgodność z prawem powyższej decyzji, albowiem kominy i inne elementy architektoniczne położone w budynku przy ul. [...] wzniesione zostały bez uzgodnienia z właścicielami działek sąsiednich i ograniczają w sposób bezpośredni nasłonecznienie na nieruchomościach skarżących. Skarżące domagały się przywrócenia wyglądu kominów sprzed dnia 2 sierpnia 2002 r. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia 6 stycznia 2003 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż ani B. K., ani H. K. – S. nie mają interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego, do występowania w postępowaniu dotyczącym budynku położnego przy ul. [...]. W skardze na wskazaną wyżej decyzję skarżące B. K. i H. K. zarzuciły, że wyłączenie ich ze sprawy jest nieuzasadnione. Jako właścicielki nieruchomości położonej na przeciwko nieruchomości inwestorów stwierdziły, iż zmiana wysokości kominów z m do 3 m w znacznym stopniu pogorszyła naświetlenie ich budynku i zmniejszyła walory estetyczne. Skarżące podniosły nadto szereg zarzutów dotyczących niezgodności prowadzonych przez inwestorów robót z przepisami prawa i wymogów ochrony interesów osób trzecich. Skarżące zakwestionowały nadto prawidłowość i zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestorzy rozpoczęli i prowadzili przebudowę kominów i nadbudowę świetlika w budynku przy ul. [...].Gdańsk W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżące nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nadbudowy kominów oraz wykonania świetlika dachowego w budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, iż nieruchomość skarżących znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...], od której dzieli ją pas drogowy o ponad II-metrowej szerokości oznaczony jako działka nr [...]. Pozostałe argumenty skarżących nie zostały uwzględnione, albowiem nie dotyczą zaskarżonej decyzji, lecz odnoszą się do sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji budowlanej oraz zawierają zarzuty do decyzji z dnia 14 listopada 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest legalność decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stroną mógł być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wskazany w tym przepisie "interes prawny" wywodzić należy w każdej sytuacji z konkretnego przepisu prawa materialnego, np. prawa cywilnego regulującego stosunki własnościowe lub prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, 1126 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, obiekt budowlany należało projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa była w ust. 1 pkt 6, obejmowała w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności a także dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. W kontekście wskazanych regulacji organy administracji w niniejszej sprawie winny były ustalić krąg podmiotów posiadających status strony. Skarżące jako właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...], na przeciwko nieruchomości inwestorów przy ul. [...] uczestniczyły w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno handlowego położonego przy ul. [...]. Wówczas organy administracji architektoniczno - budowlanej uznały, że skarżące posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i mogą w nim brać udział. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego obejmuje także pozbawianie lub ograniczanie na sąsiedniej nieruchomości dopływu dziennego światła do znajdujących się na niej pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przedłożono ekspertyzę z zakresu oceny wpływu prowadzonych robót budowlanych na nieruchomości inwestorów na oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...]. Istniała zatem potrzeba ustalania oddziaływania pomiędzy nieruchomościami zlokalizowanymi przy ul. [...] i ul. [...]. Wskazywało to na potrzebę ochrony interesów skarżących w prowadzonym przez inwestorów procesie budowlanym i w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to uznanie skarżących, w świetle treści art. 5 ust l pkt 6 Prawa budowlanego, za strony postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego bądź jego części wykonanych - w ocenie skarżących - bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę bądź z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i innych warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odmawiając skarżącym przymiotu strony i w konsekwencji umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 138 § l pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie musiał uwzględnić zmianę Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustaw - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania danego obiektu. W konsekwencji wskazanej zmiany przepisy art. 5 ust. l pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zostały wykreślone i zastąpione regulacją mówiącą o "poszanowaniu" uzasadnionych interesów. Właściwe organy rozważają, czy obiekt budowlany został zaprojektowany i wybudowany także obok innych warunków z art. 5 Prawa budowlanego w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Ich naruszenie jest równoznaczne z naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego i pociąga za sobą związane z nim następstwa w postępowaniu. Zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ bierze pod uwagę jedynie takie interesy, które występują w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami odrębnymi jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), które przewiduje w § 57 - 60 warunki konieczne do utrzymania prawidłowego oświetlenia i nasłonecznienia budynków. Rozpoznając wniosek skarżących o zbadanie prawidłowości prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż przedmiot postępowania administracyjnego podlegający kontroli w niniejszym postępowaniu wypełniał się w zbadaniu przesłanek do zastosowania sankcji rozbiórki za wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę. Skarżący kwestionują natomiast prawidłowość sporządzonego i zatwierdzonego projektu budowlanego, który stanowił podstawę do realizacji przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy przez inwestorów. Zarzuty te nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i nie mogły być wobec tego przedmiotem rozważań Sądu. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien umożliwić wzięcie czynnego udziału w postępowaniu skarżącym B. K. i H. K., których interes prawnych do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony nie może budzić żadnych wątpliwości i merytorycznie rozpoznać sprawę. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.