II SA/Gd 241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. oraz T. M. na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz E. M. oraz T. M. solidarnie 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. i T. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2012 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A. T. - pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych wraz z wjazdem na posesję przy ul. M. K. w G., dz. nr [[...]], [[...]] i [[...]] . Pismem z dnia 17 września 2011 r. E. i T. M. wnieśli skargę o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia 21 marca 2011 r. i o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia z udziałem wszystkich stron. Uzasadniając skargę strony wskazały, że są właścicielami nieruchomości gruntowej zabudowanej szeregowym domem jednorodzinnym, położonej bezpośrednio obok działki inwestora, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę. Obie nieruchomości graniczą ze sobą. W związku z powyższym przysługuje im legitymacja do uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Mimo jednak przysługującego im uprawnienia organ wydający pozwolenie nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania i nie poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a końcowo uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów. W dodatkowym piśmie z dnia 20 września 2011 r. E. i T. M. poinformowali organ, że informację o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę powzięli w dniu 22 lipca 2011 r., z pisma A. i M. T., informującego o rozpoczęciu prac budowlanych. Postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 29 września 2011 r. (doręczonym w dniu 30 września 2011 r.) Wydział Architektoniczno – Budowlany Urzędu Miasta zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z wnioskiem inwestora oraz zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Pismem z dnia 4 października 2011 r. pełnomocnik skarżących złożył w trybie art. 221 k.p.a. skargę na działanie Prezydenta Miasta, który odmówił zarówno skarżącym jak i ich pełnomocnikowi w dniach 3 i 4 października 2011 r., wglądu do akt sprawy i prawa do zapoznania się z wnioskiem inwestora. Wojewoda, pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższą skargę wyjaśnił, że na etapie prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania "zawiadomienie z dnia 29 września 2011 r. o możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżących oraz zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń i wniosków nie daje jeszcze skarżącym przymiotu bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a więc w odniesieniu do akt sprawy, dotyczących wydanego pozwolenia na budowę art. 73 § 1 ustawy Kpa nie ma zastosowania w odniesieniu do skarżących, gdyż na tym etapie postępowania nie posiadają jeszcze przymiotu strony". Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta, działając m. in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 11 lipca 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych wraz z wjazdem na posesję, przy ul. M. K. w G., dz. nr [[...]]-[[...]]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji – złożonej jako załącznik do wniosku A. T. o wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego – wynika jednoznacznie, że E. i T. M. (właściciele działki nr [[...]]) nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu, gdyż nie spełniają wymogów wynikających z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z załączonymi do projektu budowlanego analizami, wykonanymi przez osoby uprawnione, działki stanowiące własność państwa M. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje przyjmowania jako strony w postępowaniu właścicieli nieruchomości jedynie z racji sąsiedztwa z terenem objętym wnioskiem o pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i T. M. wnieśli o jej uchylenie oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazania usunięcia powstałej z naruszeniem prawa budowli w całości lub w tej części, która narusza przepis art. 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. znajduje się w mniejszej odległości niż 12 m od linii lasu oraz w tej części, która narusza obligatoryjne odległości ścian z oknami od granicy działki sąsiedniej. Wniesiono także o zaprzestanie prowadzenia prac budowlanych na działkach nr [[...]]-[[...]]. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 21 lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, ze objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycja na działkach [[...]]-[[...]] nie oddziaływuje na nieruchomości będące w posiadaniu skarżących. Z załączonej do projektu analizy zacienienia wynika, że określona w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać warunku techniczne i ich usytuowanie, odległość projektowanego budynku jest spełniona, a zaprojektowany budynek w dniu 21 marca i 21 września nie powoduje zacienia pomieszczeń w budynku skarżących. Zaprojektowany budynek wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi spełnia wymogi przewidziane prawem. Poddając analizie projekt zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji Wojewoda nie znalazł podstaw do stwierdzenia, by obszar oddziaływania zaskarżonej inwestycji wykraczał poza granice działki własnej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wody opadowe z budynku oraz terenów utwardzonych zostały zagospodarowane na terenie działki własnej inwestora (tj. zostały retencjonowane w szczelnym bezodpływowym zbiorniku). Uznając, że ustalenia organu I instancji były prawidłowe Wojewoda stwierdził, ze brak jest podstaw do rozszerzenia obszaru oddziaływania spornego obiektu poza granice własne inwestycji i w konsekwencji przyznania E. i T. M. przymiotu strony w trybie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane w zakończonym postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i T. M. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 21 lutego 2012 r. oraz o orzeczenie o uchyleniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2011 r. o pozwoleniu na budowę względnie o stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Wniesiono nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze strony podniosły, że całość postępowania o pozwolenie na budowę przebiegała bez wiedzy i udziału skarżących. O tym, że na sąsiedniej działce ma powstać nowy budynek dowiedzieli się w momencie podjęcia przez inwestorkę uciążliwych dla otoczenia prac budowlanych. Wskazali, że w toku postępowania wznowieniowego uniemożliwiono im zapoznanie się z wnioskiem inwestora, w związku z czym nie mieli możliwości stwierdzenia na jakiej podstawie organy uznały, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazali, że w niniejszej sprawie chronione były interesy tylko jednej ze stron – inwestora, natomiast ich interesy – jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie były przez ten sam organ ani uwzględniane ani chronione. Podnieśli nadto, że z uwagi na uniemożliwienie im wglądu do akt nie mogli odnieść się do treści analiz, nie znają również materii, których analizy te dotyczą. Takie działanie organu narusza w ocenie skarżących art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie naruszona została dwuetapowość postępowania wznowieniowego – organy ustaliły brak przesłanki wznowieniowej na podstawie tylko przesłanki formalnej, w żaden sposób nie odnosząc się do podnoszonej przez skarżących przesłanki merytorycznej – naruszenia prawa materialnego określonego w § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 9 Prawa budowlanego. Końcowo skarżący wskazali, że wielkość budynku pozwala przypuszczać, że w okresie jesienno – zimowym przy niskim położeniu słońca ich nieruchomość gruntowa i budynkowa może być pozbawiona światła słonecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie i argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się do badania, czy organy administracji rozpoznając sprawę nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga jest zasadna. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada udzielania stronom informacji, zawarta w treści art. 9 k.p.a. Zasada ta łączy się z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach sprawy. Na organy administracji został nałożony obowiązek baczenia, aby na skutek nieznajomości prawa interes prawny i faktyczny stron nie został naruszony. Konsekwencją powyższej zasady jest określony w art. 73 § 1 k.p.a. obowiązek umożliwienia stronie przez organ administracji publicznej przeglądania akt i sporządzania z nich odpisów. Jawność akt postępowania jest natomiast regułą postępowania wynikającą z przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż od chwili złożenia przez skarżących podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2011 r. (tj. od dnia 18 sierpnia 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia. W konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisy związane z udostępnianiem akt sprawy. Skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Badaniu podlegała w szczególności kwestia dotycząca wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżących, co uzasadniało ewentualne ustalenie ich interesu prawnego w zakończonym postępowaniu. Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania zapewnić stronie możliwość przeglądania akt. W rozpoznawanej sprawie, mimo formalnego wystosowania do stron zawiadomienia z dnia 29 września 2011 r. o możliwości zapoznania się z wnioskiem inwestora, odmówiono skarżącym udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika ze skargi strony z dnia 4 października 2011 r. na działanie Prezydenta Miasta. Wskazać przy tym należy, że powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez organy (vide: stanowisko Wojewody zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r.), jednakże w zgromadzonej dokumentacji brak jest jakiejkolwiek adnotacji o przyczynach, dla których organ I instancji odmówił skarżącym wglądu do akt sprawy. Podkreślenia wymaga, że akta sprawy dotyczącej wniosku o wznowienie obejmują całość akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W konsekwencji nieudostępnienia całości akt sprawy skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 marca 2011 r., które po 18 sierpnia 2011 r. stały się integralną częścią akt administracyjnych postępowania w przedmiocie wznowienia. Tym samym skarżący nie mogli w żaden sposób zweryfikować twierdzeń organu, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, nie mogli precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń oraz odnieść się do postępowania, którego wznowienia się domagali. W tym stanie rzeczy należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów związanych z prawem do zapoznania się strony z materiałem dowodowym i możliwością odniesienia się do niego na każdym etapie postępowania, co dałoby możliwość pełnego uczestnictwa w postępowaniu. Powoduje to, że konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta celem zapewnienie skarżącym należytego udziału w postępowaniu z wglądem do pełnych akt sprawy. Oceniając skargę Sąd rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego, gdyż organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych ponownie rozpoznając sprawę. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.