II SA/Gd 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność paragrafu 29 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XXXII/451/06 z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. z 20 czerwca 2006 r. Nr 65, poz. 1378) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 29. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm., dalej jako "ustawa") poprzez zawarcie w § 29 ust. 1 obowiązku - za zgodą tej osoby - wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych, urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych. W dalszych ustępach przedmiotowego przepisu uchwała ustala warunki współfinansowania przez odbiorcę budowy urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych oraz określa tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Dalej wskazuje Prokurator, że nie ulega wątpliwości, że adresat uchwały został określony w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z nazwiska"), jest nim każdy podmiot - osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej/kanalizacyjnej. A nakazywane uchwałą zachowanie się adresata (wyrażanie woli budowy urządzeń kanalizacyjnych/wodociągowych z własnych środków) miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (ubieganie się przez osobę o przyłączenie oraz wyrażanie przez nią woli budowy takich urządzeń), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze tego nakazu (normy). Postanowienia tej uchwały - § 29 - nakładające obowiązek uczestnictwa obywatela we wspólnej inwestycji dotyczącej budowy urządzeń kanalizacyjnych/wodociągowych winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W obecnie obowiązującym polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego nakładania na obywatela gminy obowiązków ponoszenia kosztów związanych z budową w/w urządzeń . Przepisami takimi nie są powołane w podstawie kwestionowanej uchwały art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z art. 41 ust. 1 akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jest to zatem przepis regulujący jedynie formę -uchwała - ustanawiania aktów prawa miejscowego, nie zaś norma uprawniająca do nakładania konkretnych obowiązków na obywateli, mieszkańców gminy. Rada Gminy, stosowanie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 2 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług zaś w pkt 4 - warunki przyłączenia do sieci, nie wprowadzając jednocześnie uprawnienia do regulowania w tymże regulaminie partycypacji mieszkańców gminy w kosztach budowy infrastruktury wodociągowej czy kanalizacyjnej. Rada Miejska jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem mieszkańców, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze, jakie skutki wywołała przedmiotowa uchwała, zdaniem Prokuratora ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodzi bowiem do wiążącego obciążania mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych, polegające na budowie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego (§ 29 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków). Nie jest to tylko swoista dobrowolna - za zgodą - "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowego wsparcia, wykonanie zadań przez organ gminy jest bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach. Nie można zatem uznać, że ta partycypacja jest dobrowolna. Wprawdzie treść uchwały nie nakłada na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat, jednak wprowadzając zasadę finansowania przyłączy przez samych mieszkańców, w praktyce uzależnia realizację inwestycji od partycypacji finansowej mieszkańców. W stanie prawnym istniejącym w dacie podejmowania uchwały nie było też żadnej innej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia uchwały wprowadzającej finansowy udział mieszkańców w budowie kanalizacji lub wodociągów. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. W opinii Prokuratora przedmiotowa uchwała jako istotnie naruszająca prawo we wskazanym zakresie jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Nie zgodziła się Rada z twierdzeniem, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zakwestionowanym § 29 Regulaminu, a art. 19 ust. 1 ustawy. Przepis ten nie zawiera normy prawnej, co do której istniałaby wątpliwości co do zgodności z uregulowaniem zawartym w zakwestionowanym § 29 uchwały, a z treści art. 19 ust. 2 tejże ustawy wynika, że katalog spraw, które winien był objąć swoimi regulacjami regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków może obejmować także innej sprawy, niż tylko wymienione w tymże przepisie. Co do zarzutu sprzeczności uregulowań zawartych w § 29 uchwały z treścią art. 19 ust. 2 ustawy, to również ten zarzut uznała Rada za błędny, albowiem nie obliguje odbiorców usług do budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, a jedynie pozwala Gminie i odbiorcy wspólnie ustalić, iż wydane temu odbiorcy techniczne warunki przyłączenia do sieci zezwolą mu na wykonanie przyłącza pod warunkiem budowy konkretnego urządzenia, zwykle fragmentu sieci. Sytuacja taka miałaby umożliwić korzystanie z usług podmiotom, których przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zgodnie z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń ma nastąpić dopiero za kilka lat, lub w ogóle nie zostało w takim planie uwzględnione. Ponadto ustawa nie zabrania odbiorcom, jeżeli jest taka ich wola i zgodzi się na to Gmina, budowy z własnych środków urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Jednocześnie § 29 reguluje, że w przypadku gdy urządzenia zostaną wybudowane przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, Gmina i osoba ubiegająca się o przyłączenie przed wydaniem warunków przyłączenia zobowiązane są do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Ustawa nie nakłada na inwestorów obowiązku przekazywania gminie wodociągów, a na Gminę nie nakłada obowiązku przejmowania każdego wodociągu od każdego inwestora na swoim terenie. Te sprawy mogą uregulować umowy i to jest przedmiotem kwestionowanego § 29 Regulaminu. Zdaniem Gminy żaden z przepisów przedmiotowej uchwały nie ustanawia po stronie inwestora obowiązku przekazania nowego odcinka sieci eksploatatorowi sieci zbiorowego zaopatrzenia. Ustawa pozostawiła kwestię ustalenia formy przejmowania sieci organowi stanowiącemu gminy. W gestii gminy leży ustalenie, jakie uprawnienia posiada ona w stosunku do sieci przyłączonej do sieci zbiorowej. Kwestionowany § 29 uchwały przewiduje różne formy odpłatnego przejęcia przez Gminę części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Wybór konkretnej formy wymaga akceptacji Gminy i osoby ubiegającej się o przyłączenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. Zgodnie z przepisem art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W judykaturze ugruntowany jest również pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki, bądź interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06). Ponadto w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżenie przez Prokuratora uchwały Rada Miejskiej nr XXXII/451/06 z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie było ograniczone żadnym terminem. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - rady miasta w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) stanowił, że: "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego." Uchwała zaskarżona została w części obejmującej § 29 i w tych granicach poddana została kontroli sądu. Zaskarżone postanowienia § 29 uchwały mają brzmienie: 1. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. 2. W przypadku określonym w ust. 1, Gmina i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych. 3. W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych umowa zawierana między Gminą a tą osobą reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Gminę części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. 4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Gminę prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności na ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. 5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Gminy i osoby ubiegającej się o przyłączenie. 6. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej. 7. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 winna określać, co najmniej: 1) termin wybudowania urządzenia, 2) warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać, 3) zasady kontroli realizacji inwestycji przez Gminę, 4) zasady wyceny inwestycji, 5) formę prawną przejęcia urządzenia przez Gminę, 6) termin przejęcia urządzenia, 7) termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczenia wynagrodzenia za korzystanie przez Gminę z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności, 8) zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że § 29 regulaminu wprowadza odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeśli przyłączenie to związane byłoby z budową przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Wynika to wprost z brzmienia § 29 ust. 1 uchwały. Zasada odpłatności potwierdzona została w § 29 ust. 2 uchwały, który przewiduje, że należność za przyłączenie ustalana miałaby być na w drodze umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego obiorcę. Przepis § 29 ust. 3, 4, 5 i 6 dotyczy zaś formy, terminu i sposobu płatności za podłączenie. Przepis ust. 7 wskazuje co powinna taka umowa zawierać. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Zawarte w przepisie art. 15 ustawy unormowania, dotyczące budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz przyłączania do sieci, określają obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (ust. 1 i 4) oraz obowiązki osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, w szczególności obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci oraz urządzeń związanych z przyłączem (ust. 2 i 3). Wprowadzenie w § 29 uchwały zasady odpłatności za budowę przyłączenia do sieci nie może być rozumiane jako "realizacja" określonego w ustawie obowiązku ponoszenia przez osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów budowy przyłączy. Obowiązek ten został jasno określony w ustawie i nie może być powtarzany w uchwale rady gminy. Przepis art. 15 nie zawiera zaś żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia kosztów budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej przez odbiorców. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że wynikające z art. 19 ust. 1 upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie daje radzie miasta uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przytoczony przepis ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje radzie gminy prawa do normowania innych niż wskazane w ustawie zagadnień, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Z przepisu art. 19 ust. 2 nie wynika w żaden sposób upoważnienie rady do przyjęcia w regulaminie postanowienia dotyczącego odpłatności za przyłączenie do sieci. Podstawy takiej nie daje w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4. Przepis ten upoważnia wprawdzie radę miasta do określenia warunków przyłączania do sieci, nie oznacza to jednak, że rada gminy (miasta) upoważniona jest do ustalenia odpłatności za przyłączenie do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także art. 15 ust. 2. Wprawdzie art. 15 ust. 2 stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P.Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. OSP 2002/6/75). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który upoważnia wprawdzie do uchwalenia regulaminu, nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej czy też odpłatnego budowania przez odbiorców sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, aby potem odpłatnie taka sieć przekazać Gminie. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do zawieranie umów o odpłatnym przejęciu sieci wybudowanej przez odbiorcę przed ustaleniem warunków przyłączenia. Umowa taka stanowi element stosunku cywilnoprawnego i ewentualny spór pomiędzy Gminą a odbiorcą podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza w zaskarżonej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle powyższych rozważań uzasadnione było stwierdzenie nieważności w całości § 29 zaskarżonej uchwały, ponieważ powyższe postanowienia regulaminu dotyczyły rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy odbiorcą a gminą w sytuacji, gdy odbiorca celem przyłączenia do sieci wybudował ze środków własnych część sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, który ze szczegółowo omówionych wyżej względów był wprowadzony z naruszeniem prawa. Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty i wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.