II SA/Gd 242/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Irena Wesołowska Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2009r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 12 grudnia 2008r. Nr [...] nakładającego na skarżącą grzywnę w wysokości 6.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia na działkach nr [...] i [...], k.m. [...]. obręb G., wybudowanego bez skutecznego zgłoszenia, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 12 grudnia 2008 r. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domaga się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2009r. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 19 kwietnia 2002r. Nr [...]; sprostowaną postanowieniem z dnia 19 czerwca 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nakazał Helenie K. rozbiórkę na koszt własny ogrodzenia zlokalizowanego w G., na działkach nr [...] i [...], k.m. 71, obręb G.. W trybie odwoławczym powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2002r. Nr [...]. Skarga zobowiązanej na decyzję organu drugiej instancji została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt II SA/Gd 2052/02. Decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku H. K. z dnia 16 kwietnia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu drugiej instancji, a następnie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2003r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu na wniesienie wniosku zobowiązanej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2004r. sygn. akt IV SA 3477/03 z dnia 27 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 18 czerwca 2003 r. Upomnieniem z dnia 2 listopada 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia opisanego powyżej nakazu rozbiórki z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono skarżącej w dniu 5 listopada 2004 r. Wobec niewykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego jednocześnie w dniu 12 grudnia 2008r. wystawił tytuł wykonawczy [...] z dnia 12 grudnia 2008 r. doręczony skarżącej w dniu 16 grudnia 2008r. i postanowieniem Nr [...] z tego samego dnia nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 6.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, określonego w tytule wykonawczym. Pismem z dnia 18 grudnia 2008 r. H. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Rozpatrując niniejszą sprawę w trybie zażaleniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 z późn. zm.), obowiązującym w momencie wydania zaskarżonego postanowienia, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać łącznie kwoty 10,000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50,000 zł. W świetle obowiązującego obecnie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 731/04) ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 2 cytowanej ustawy organ nie może przekroczyć granic wyznaczanych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. W przedmiotowej sprawie nakładając grzywnę organ pierwszej instancji wskazał, iż skoro obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2002 r. nie dotyczy rozbiórki budynku, ale ogrodzenia, a zobowiązana permanentnie uchyla się od 2002 r. od wykonania obowiązku rozbiórki, nie przyjęto maksymalnej kwoty grzywny w wysokości 10.000,00 zł, ale ustalono jej wysokość na kwotę 6.000,00 zł. Przedmiotowa grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 cyt. ustawy) wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ drugiej instancji podkreślił, że grzywna ta nie jest karą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 49/06), a egzekwowany obowiązek dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - ogrodzenia. Ponadto wskazał, że z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanej. Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia organ nadto stwierdził, że na etapie prowadzonego postępowania brak jest podstaw do analizowania argumentów dotyczących wydanej decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. H. K. w uzasadnieniu wniesionej skargi wskazała, że obecnie dzierżawi działki nr [...], [...] od Gminy Miasto G. od dnia 2 stycznia 2009r. do dnia 2 stycznia 2012. Brak jest planu zagospodarowania przestrzennego w okolicy w której są położone jej działki. Podała tez, że sporne ogrodzenie jest użytkowane wyłącznie przez skarżącą i jest jej niezbędne ze względów bezpieczeństwa i zachowanie czystości i estetyki dzielnicy, co przemawia w jej ocenie za jego zachowaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, że postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie było wynikiem nie wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki ogrodzenia nakazanego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 19 kwietnia 2002 r. W takiej sytuacji organ egzekucyjny był zobowiązany do przystąpienia do czynności egzekucyjnych – co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Decyzja nakładająca obowiązek, jak wskazano wyżej, jest ostateczna i zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. mogła być uchylona lub zmieniona tylko w drodze trybów szczególnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ egzekucyjny miał więc obowiązek przystąpienia do czynności egzekucyjnych opartych na ostatecznej decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy i podnoszona w skardze okoliczność zawarcia umowy dzierżawy terenu, nie mogła być przesłanką do ich zaniechania. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, to prowadzący postępowanie egzekucyjne organ powinien postępować zgodnie z przepisami powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia było w niniejszym postępowaniu, ustawowo przewidzianym, środkiem egzekucyjnym, który miał na celu skłonienie osoby zobowiązanej do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. W przedmiocie naruszenia trybu postępowania prowadzącego do zastosowania wskazanego wyżej środka, skarga nie zawiera zarzutów. Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) t j. stwarzającego możliwość uwzględnienia skargi pomimo braku w niej zarzutów (w warunkach stwierdzenia przez Sąd istniejącego naruszenia prawa). Orzekające w sprawie organy wyjaśniły podstawy prawne wydanych orzeczeń oraz wskazały przesłanki, jakimi kierowały się ustalając wysokość grzywny i w ocenie Sądu nie wykroczyły poza ramy uznania administracyjnego. Na koniec rozważań zwrócić należy uwagę, na art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którego treścią, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.