II SA/Gd 243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego J. K. kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem podatku od towarów i usług. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2008r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...], położonej w M., gmina N. W. L. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 19 września 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005r. nakazującą A. M. rozbiórkę samowolnie wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina N. W. L. garażu o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem. Z ustaleń organów wynika, że obiekt którego dotyczyła decyzja został wzniesiony w 2004r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej uzupełnionej elementami ceramicznymi, trwale związany z gruntem, z kanałem naprawczym, o wymiarach 4,50x6,0m. W toku wszczętego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005r, działając na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 15 października 2005r. określonych dokumentów legalizacyjnych, w tym m. in. zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione brakiem wykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych w/w postanowieniem. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, budowa przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy 27 m² wymagała uzyskania pozwolenia na budowę(takiego pozwolenia nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m²). Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi A. M., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 13 marca 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2005r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. wydanego w sprawie P 37/06 w części dotyczącej sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania" utraciły moc z dniem 29 grudnia 2007r. Wskazany wyrok oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyrok ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie, co do którego w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia brak było planu zagospodarowania przestrzennego. Istnieje więc możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, której skutkiem jest obowiązek uchylenia przez Sąd administracyjny wydanych rozstrzygnięć, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ administracji, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym służącym do przechowywania opału i jego wybudowanie wymagało jedynie zgłoszenia, Sąd przytoczył treść przepisu art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m². Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy 27 m² (4,59mx 6,0m), jego budowa podlega zatem obowiązkowi pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Zatem legalizacja samowoli budowlanej odbywa się na warunkach określonych przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał A. M., przedłożenie: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 września 2008r. Decyzją z dnia 22 października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał A. M. rozbiórkę budynku gospodarczego (o powierzchni zabudowy 27 m²), o konstrukcji drewnianej, trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...] w M., gm. N. W. L. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz ponownie ustalił że skarżący A. M. jest właścicielem wybudowanego, bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, uzupełnionej elementami ceramicznymi, trwale związanego z gruntem o wym. 4,50 x 6,0m. Z uwagi na nie wywiązanie się przez skarżącego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008r.organ, z mocy przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany jest do nakazania w drodze decyzji rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Wskazano nadto, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy zmieniona została funkcja obiektu budowlanego, z garażu na budynek gospodarczy, ze względu na brak dokumentacji fotograficznej dotyczącej garażowania samochodu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie i odstąpienie od nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że przedmiotowy budynek, bez uzasadnienia ze strony organu, przestał być garażem, a stał się budynkiem gospodarczym. Budynek ten jak to wskazał odwołujący, nie posiada kanału naprawczego ani betonowej posadzki, nie jest trwale związany z gruntem, został postawiony na 6 betonowych blokach i jest komórką służącą do przechowywania opału. Na jego budowę skarżący uzyskał pisemną zgodę sąsiadów, którą złożył w organie nadzoru. Ponownie zarzucił również, że budowa ww. budynku gospodarczego wymagała jedynie stosownego zgłoszenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 września 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wydanie ww. decyzji poprzedziło przeprowadzenie na podstawie art. 136 kpa dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zleconego organowi I instancji. Jego przedmiotem było ustalenie czy przedmiotowy obiekt pełni funkcje garażu, czy budynku gospodarczego oraz czy jest trwale związany z gruntem i posiada kanał. Organ I instancji, z udziałem skarżącego, przeprowadził wizję lokalną w dniu 27 stycznia 2009r., sporządzony został protokół z oględzin obiektu i dokumentacja fotograficzna. W trakcie oględzin ustalono, że w budynku brak jest kanału samochodowego. Budynek jest wykorzystywany jako budynek gospodarczy, zbudowany z pustaków o grub. 8cm i posadowiony na sześciu stopach betonowych trwale zamontowanych w gruncie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że skoro powierzchnia zabudowy obiektu gospodarczego wynosi 27 m², to jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec braku pozwolenia na budowę organ nadzoru zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisie art. 48 ust. 3 nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów - dokumenty te nie zostały złożone. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust.1 1,tj. nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących funkcji obiektu, organ II instancji wskazał, że z protokołu ponownie przeprowadzonych oględzin z dnia 27 stycznia 2009r. wynika, że obiekt jest wykorzystywany jako obiekt gospodarczy (na skład opału) i brak w nim jest kanału samochodowego. Z uwagi na powierzchnię zabudowy wynoszącą 27 m² jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008r., w którym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowił swoje zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące sprzecznych ustaleń organów dotyczących funkcji budynku, zarzucił, że jest on nietrwale związany z gruntem a jego budowa nastąpiła za zgodą sąsiadów. Nadto wskazał, że nie może dokonać rozbiórki obiektu, (może go natomiast zmniejszyć do powierzchni 25 m²), gdyż jest on niezbędny dla przechowywania opału na zimę. Skarżący podniósł również, że nie jest w stanie ponieść kosztów zarówno ewentualnej opłaty legalizacyjnej, jak również kosztów rozbiórki budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do zarzutów zawartych w skardze. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2008r.zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008r. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Ocena prawna i wskazania zawarte w powołanym wyroku Sądu z dnia 22 października 2008r. mają istotne znaczenie i ocena prawna w nim wyrażona była wiążąca dla organu administracji i jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego sprawę. Nie straciły również aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadziły postępowanie w zaleconym zakresie i zrealizowały wyżej przytoczone wytyczne Sądu. Podkreślić należy, że dokonane przez organy ustalenia w sprawie są bezsporne. Skarżący wzniósł na działce nr [...] w M., w 2004r., obiekt budowlany, pełniący funkcję budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 27 m², bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt ten, takiego pozwolenia wymagał. W powołanym wyroku Sąd ustalił, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 27 m² podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że skarżący przedmiotowy obiekt budowlany wybudował w warunkach samowoli budowlanej, niezależnie od funkcji jaką obecnie pełni (budynek gospodarczy, w poprzedniej decyzji budynek garażowy) ,jak i niezależnie od sposobu jego posadowienia (na sześciu blokach betonowych), przy czym istnieje możliwość jego legalizacji w oparciu m.in o decyzję o warunkach zabudowy wydaną po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Stosownie do wytycznych Sądu organ nadzoru ponownie przeprowadził postępowanie legalizacyjne, uwzględniając treść przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww wyroku dotyczącego niezgodności z Konstytucją sformułowania " w dacie wszczęcia postępowania". W toku ponownie przeprowadzonego postępowania skarżący zobowiązany został ponownie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację dokonanej samowoli, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona. Powyższe okoliczności obligowały organ do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki stosownie do przepisów powołanych w jej podstawie prawnej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z w/w przepisami prawa materialnego, nie dopuszczając się naruszeń przepisów postępowania. Podnieść przy tym należy, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego, niezależnie m. in. od celów jakim służy wybudowany obiekt, czy też zgody pozostałych współwłaścicieli działki na jego wybudowanie. Również racje społeczne, w tym sytuacja materialna, skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Również okoliczności z jakich przyczyn skarżący nie wykonał postanowienia organu nadzoru nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn podniesione w skardze zarzuty nie miały znaczenia w sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, z zastosowaniem prawidłowych podstaw prawnych, obowiązujących w dniu jej wydania. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek pełnomocnika przyznanego stronie z urzędu na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust.2 pkt 1 lit. c), § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 295,20zł (240zł x 23%podatek od towarów i usług).