II SA/Gd 245/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lipca 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia 20 lipca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm. ) w związku z art. 51 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r. ze zm. ), orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. dotyczącej istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. R. Ustalono, że na działce nr [...] położonej w U. przy ul. R. G. i S. T. realizują budynek mieszkalny, jednorodzinny w zabudowie szeregowej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 27 października 1999r. Ponadto ustalono, iż w dniu 07 lipca 2003r. Starosta Powiatu zezwolił Inwestorom decyzją nr [...] na użytkowanie obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Organ podkreślił, iż przeprowadzona w dniu 03 lipca 2003r. w związku z tą decyzją kontrola pracownika wydziału Administracji Budowlanej Starostwa Powiatowego nie wykazała odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze istotnym. Ustalono również, iż do dnia wydania niniejszej decyzji nie dokonano zgłoszenia zakończenia robót, zatem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego budowa obiektu jest nada realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponowna kontrola przeprowadzona dnia 30 kwietnia 2004r. przez pracowników organu nadzoru budowlanego na wniosek A. B. potwierdziła, iż przedmiotowy budynek realizowany jest zgodnie z projektem. Zdaniem organu wskazane przez skarżącego wykorzystanie fundamentu jest zawarte w notatce służbowej z dnia 5 listopada 1999r. Uzgodnione rozwiązanie rozstrzygnęło o istocie sporu i zadowoliło obie strony. Projekt domu jednorodzinnego, którego inwestorem jest A. B. sporządzony przez mgr inż. arch. K. K. oraz mgr inż. P. H. rozwiązuje sposób fundamentowania uwzględniający istniejący fundament. Wskazał organ, iż fundament wykonany został przez poprzedniego właściciela działki nr [...] około 10 lat wcześniej, w 1989r., co pozostawało bez reakcji A. B., a ponadto w dniu podpisania wymienionego porozumienia skarżący nie posiadał jeszcze pozwolenia na budowę. Ustalono także, iż poszerzenie tarasu ujęte zostało w zatwierdzonych rysunkach zamiennych do projektu. Ponieważ nie wskazano w projekcie sposobu jego odwodnienia, tym samym pozostawiono swobodę rozwiązania odprowadzenia wody opadowej w granicach własności, zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie. Kontrolujący inspektorzy nie stwierdzili naruszeń w tym zakresie. Natomiast wykonane przez A. B. żelbetowe nadwieszenie nad wjazdem do garażu, które może utrudniać prawidłowe orynnowanie tarasu budynku należącego do S. T., nie jest ujęte w zatwierdzonym projekcie. Zdaniem organu dokonane oględziny opierzeń ogniomuru ściany budynku należącego do S. T., zlokalizowanej na granicy działek [...] i [...] nie wykazały nieprawidłowości ich wykonania. Montaż opierzeń ze względu na większe zaawansowanie robót w przedmiotowym budynku był bezwzględnie konieczny i nie stanowił przeszkody w realizacji budynku sąsiedniego. Ponadto ustalono, że pomiędzy działkami [...] i [...] od frontu budynku wzniesiono ogrodzenie z prefabrykatów betonowych o wysokości ok. 1,6 m, natomiast od strony ogrodu z siatki stalowej mocowanej do słupków o wysokości ok. 1,2 m, przy czym nie jest możliwe zajęcie stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej kwestii, gdyż ustawa Prawo budowlane nie reguluje spraw ogrodzeń do wysokości 2,2 m wznoszonych pomiędzy prywatnymi posesjami. Organ wyjaśnił, iż ustawa Prawo budowlane w art. 83 wskazuje kompetencje, zadania i uprawnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ma wśród nich uprawnień do rozstrzygania sporów sąsiedzkich czy też spraw związanych z naruszeniem własności i ochroną znaków geodezyjnych. Wskazany przez A. B. art. 48 zarezerwowany jest dla przypadków samowoli budowlanych, czyli wznoszenia obiektów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a taki przypadek w przedmiotowej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie zachodzi. W ocenie organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada delegację prawna do podjęcia działań w przypadkach, gdy realizowana budowa nie jest samowolą budowlaną jedynie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, czyli w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub naruszenia innych warunków pozwolenia na budowę. Ustawodawca w nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93 poz. 888) wskazał wyraźnie w art. 1 pkt 14 lit. b jaki charakter mają odstąpienia istotne. Takich zmian kontrolujący inspektorzy nie stwierdzili. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i R. B., podnosząc kwestię dotyczącą oceny zgodności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. W ocenie odwołujących organ I instancji wbrew art. 7 kpa zaniechał dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy oraz faktu i charakteru dokonanego przez G. i S. T. naruszenia ustaleń warunków wynikających z pozwolenia na budowę, jak również przepisów prawa, w tym art. 5 ust.1 pkt 5 prawa budowlanego w świetle, którego obiekt budowlany należy nie tylko projektować ale i budować zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a do takich należało jak podkreślili odwołujący się, zarówno wykorzystanie wspólnego fundamentu pod jedną wspólną ścianę lub dwie stojące obok siebie ściany sąsiadujących budynków, jak i nieprzekraczanie granicy działki odwołujących przy wznoszeniu i budowie jakichkolwiek elementów budynku oraz urządzeń w tym ogrodzeń, co pomijając zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania oraz prawa materialnego, w tym art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 36a ust. 1 i 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wydana przez Starostę decyzja nr [...] z dnia 7 lipca 2003r. "o pozwoleniu na użytkowanie przed ukończeniem wszystkich robót budowlanych" zezwalała G. i S. T. na użytkowanie obiektu w poziomie parteru i pierwszego piętra przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych w budynku przy ul. R. i jest decyzją ostateczną. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią wymienionej decyzji, przedmiotowy obiekt został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę oraz nadaje się do użytkowania, pomimo niewykonania jeszcze wszystkich prac budowlanych przez inwestorów. Oznacza to, że zakres prac wykończeniowych, jaki pozostał inwestorom do wykonania, jest niewielki i pozwala już na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy uznał, że podniesiona w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 20 lipca 2004r. kwestia dotycząca oceny zgodności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę na obecnym etapie postępowania nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ uznał również, iż zastrzeżenia odwołujących się do przekroczenia granicy działki o 25cm, przykręcenia balustrady balkonu do ściany segmentu skarżących czy wysunięcia, o 10 cm blacharki na ich stronę nie mogą stanowić istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B., podnosząc tak jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestię dotyczącą zgodności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności Sąd uznał skargę za uzasadnioną, albowiem zarówno decyzja organu odwoławczego jak i oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Przy rozpoznaniu sprawy Sąd kierował się również zasadą wynikającą z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawaną podstawę negatywnego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji był przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który w brzmieniu z daty podjęcia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji, ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) stanowił co następuje: Art. 51 ust. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przewidziała w art. 2, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (t.j. dniem 31 maja 2004r.) stosuje się jej przepisy, z wyjątkami określonymi w ust. 2-4, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, zatem przepis art. 51 w cytowanym brzmieniu miał zastosowanie w niniejszej sprawie administracyjnej. Jak wynika z akt, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma A. B. z dnia 2 grudnia 2003r., skierowanego do organu nadzoru budowlanego o "natychmiastowe usunięcie wszystkich przeszkód" na działce nr [...] położonej w U. przy ul. R., które utrudniają dalszą budowę na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszając w ten sposób interes strony. Skoro zatem skarżący zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania związanego z naruszeniem prawa przy realizacji inwestycji zlokalizowanej na sąsiedniej działce, to rzeczą tego organu było sprawdzenie w ramach kompetencji wynikających z przepisów art. 83 w związku z art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i w świetle przytoczonych przez stronę okoliczności, czy inwestycja prowadzona przez S. T. jest prowadzona zgodnie z prawem, w szczególności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jest w sprawie bezsporne, że na działce nr [...] G. i S. T. realizują budynek mieszkalny, jednorodzinny w zabudowie szeregowej, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 27 października 1999r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ obu instancji ustaliły również, iż w dniu 7 lipca 2003r. decyzją nr [...] Starosta Powiatu zezwolił inwestorom na użytkowanie obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Ta ostatnia decyzja poprzedzona została kontrolą obiektu budowlanego dokonaną w dniu 3 lipca 2003r. przez pracowników organu architektoniczno – budowlanego. W wyniku tej kontroli w dniu 3 lipca 2003r. nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze istotnym. Również w wyniku oględzin budynku przeprowadzonych w związku z pismem skarżącego przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu 30 kwietnia 2004r. nie potwierdzono, iż przedmiotowy budynek realizowany jest niezgodnie z projektem. Tymczasem istotną i wymagającą wyczerpującego wyjaśnienia kwestią było dokonanie oceny zgodności wykonywanych przez inwestora robót budowlanych z projektem budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu w decyzji z dnia Starosty Powiatowego z dnia 27 października 1999r., oraz innymi warunkami pozwolenia na budowę. Organ I instancji jako okoliczność świadczącą o zgodności z projektem (w zakresie poszerzonego tarasu) przywołuje "zatwierdzone rysunki zamienne". Pozwolenie na budowę, jak wynika z akt sprawy, nie zostało zmienione w sposób określony w art. 36 a ustawy – Prawo budowlane. W dokumentacji obejmującej projekt architektoniczno budowlany znajduje się teczka obejmująca "rysunki zamienne", opatrzone pieczęciami "z upoważnienia Burmistrza" i datą "22 listopada 1999r." Nadto w aktach znajduje się wielokrotnie przywoływane przez skarżącego, jak również przez organ I instancji, porozumienie sporządzone w dniu 5 listopada 1999r., w formie notatki służbowej przez inwestorów obu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr. [...] i [...] oraz projektantów (vide: notatka w aktach administracyjnych I instancji). Przedmiotowe porozumienie zostało zawarte po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i S. T. pozwolenia na budowę, natomiast przed wydaniem prze Starostę Powiatu decyzji nr [...] z dnia 10 listopada 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę. Wymagało zatem wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego, czy w związku z zawartym porozumieniem, w szczególności w części odnoszącej się do wykonania ścian na granicy działek na istniejącym fundamencie, projekt stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z 27 października 1999r. uwzględniał rozwiązania uzgodnione w późniejszym porozumieniu, a wreszcie czy ewentualne odstępstwa od tego projektu, zatwierdzonego przed porozumieniem, a następnie zmienionego w części rysunkowej miały charakter istotny. W związku z powyższymi uwagami przywoływane przez organ "zatwierdzone rysunki zamienne" nie są dostatecznym dowodem na wykonanie robót budowlanych na działce [...] zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Podstawowym bowiem zarzutem podnoszonym przez skarżącego jest kwestia dotycząca zgodności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożenie na inwestora określonych w nim obowiązków poprzedzone być musi ustaleniem, iż prowadzi on roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ustawodawca po zmianie Prawa budowlanego powołaną wyżej ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. wyjaśnił, co należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5). Jednocześnie przepis art. 36a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997r. a nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) przewiduje, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, wydaje decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności oraz sankcję za ich niewykonanie w oznaczonym terminie. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania wszczętego na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony stwierdzi, iż roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, daje temu wyraz stwierdzając brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez ograny w świetle materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie oraz ocena dowodów nie były dostatecznie wyczerpujące, by potwierdzić prawidłowość stanowiska zajętego przez oba organy co do braku podstaw do zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy to w I instancji czy w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście organ odwoławczy nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ograniczył się bowiem do analizy stanu faktycznego wywołanego opisaną wyżej decyzją Starosty z dnia 7 lipca 2003r. i jej skutków prawnych, praktycznie nie odnosząc się do licznych zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB z 20 lipca 2004r. Tymczasem, jak wynika z akt, decyzja Starosty podjęta została w dniu 7 lipca 2003r., na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 i art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Należało zwrócić uwagę na fakt, iż adresatem tej decyzji byli wyłącznie wnioskodawcy – G. i S. T. Tymczasem dopiero przywołaną nowelą do Prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., wprowadzono regułę określoną w przepisie art. 59 ust. 7, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ustawodawca dopiero w zmienionym przywołaną nowelą stanie prawnym uznał, iż żaden podmiot poza inwestorem nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Do dnia wejścia w życie tej ustawy obowiązywała ogólna zasada, iż przymiot strony w tym postępowaniu reguluje przepis art. 28 kpa. Ponieważ skarżący w niniejszej sprawie a współwłaściciel sąsiedniej działki i budynku w zabudowie szeregowej, nie był adresatem wymienionej wyżej decyzji i nie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przed Sądem, nie mógł jej zatem zwalczać w tamtym postępowaniu, dowodząc naruszenia swego interesu prawnego. W konsekwencji, jak wynika z treści skargi, A. B. domaga się skontrolowania przedmiotowej decyzji Starosty z 7 lipca 2003r. przez sąd administracyjny, przyjmując błędnie, iż zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazana decyzja Starosty Powiatu została utrzymana w mocy. W tym kontekście ocenę wpływu decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie na postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dokonaną przez organ odwoławczy należy uznać za chybioną. Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w decyzji organu II instancji o braku podstaw prawnych do dokonania kontroli oceny zgodności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego, ze względu na znajdującą się w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodzić się natomiast należy z poglądem, iż w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw, właściwy organ nie może udzielić pozwolenia na użytkowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy zarówno na dzień wydania przez Starostę decyzji z dnia 7 lipca 2003r. jak i na dzień oględzin spornego obiektu przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane nie zostały zakończone, co prawidłowo przyjął organ I instancji stwierdzając, iż nie było zgłoszenia przez inwestora zakończenia prac budowlanych. W aktualnym na dzień zaskarżonej decyzji stanie prawnym postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 kończy się w sposób określony w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie przez właściwy organ na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Gdyby organy w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jego ewentualny wynik mógłby być przesłanką dla wszczęcia któregoś z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami skarżącego uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżone decyzje wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez S. T. w związku z wykonywana inwestycją granic działki sąsiedniej, należącej do A. B. zasadniczo zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż o ile kwestie te wykraczają poza zakres regulowany przepisami Prawa budowlanego, winny być rozstrzygnięte w postępowaniu cywilnym, przez sądem powszechnym. Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ winien kierować się wskazówkami przytoczonymi powyżej. Istotnym będzie ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały przez inwestorów na działce nr [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę, po wyjaśnieniu i ocenie charakteru prawnego "rysunków zamiennych". W razie stwierdzenia odstępstw - ustalenie, jaki miałyby charakter - istotny czy nieistotny, w rozumieniu art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wreszcie, czy roboty budowlane w obiekcie usytuowanym na działce nr [...] zostały zakończone, czy też nie, to bowiem również będzie miało wpływ na ewentualność podjęcia i rodzaj decyzji spośród wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W razie pozytywnego ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, należałoby również rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w tym przedmiocie, do czasu rozstrzygnięcia postępowania w celu wzruszenia decyzji Starosty Powiatu z dnia 7 lipca 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ obie decyzje jako negatywne nie wywołują skutków prawnych, orzekanie o ich niewykonaniu było bezprzedmiotowe.