II SA/Gd 245/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwo od pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta Powiatu decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku hotelowego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w U. Na podstawie tego pozwolenia inwestor wzniósł określony w nim budynek i w dniu 18 lipca 2006 r. zawiadomił Inspektora Nadzoru Budowlanego o ukończeniu budowy. W toku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ stwierdził w wybudowanym obiekcie budowlanym istotne odstępstwa w stosunku do zatwierdzonego projektu. W szczególności ustalił, iż wbrew treści tego projektu nie zamontowano w budynku dźwigu osobowego, nie utworzono drzwi przeciwpożarowych na klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną, dokonano zmiany układu ścianek działowych, wykonano podejścia wodno-kanalizacyjne na nieużytkowanym poddaszu i nie zakończono robot wykończeniowych na tym poddaszu. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że budynek nie zapewnia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne i decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Następnie postanowieniem z dnia 4 maja 2007 r. wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi karę w wysokości 7.500 zł. Wymienione postanowienie A. P. zaskarżył zażaleniem podnosząc, że organ dokonał ustaleń na podstawie wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r., przyjmując nieaktualny stan faktyczny, bowiem po tej dacie skarżący systematycznie wykonywał prace eliminujące stwierdzone w trakcie tej kontroli nieprawidłowości. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i ponownie wymierzył A. P. karę w wysokości 7.500 zł za nieprawidłowości przy realizacji budynku hotelowego wybudowanego przy ul. [...] w U. Organ podał, że w czasie drugiej kontroli przedmiotowego budynku, przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2006 r., stwierdzono usunięcie tylko części usterek i nieprawidłowości stwierdzonych w dniu 8 sierpnia 2006 r. W szczególności ustalono, że inwestor w dalszym ciągu nie zamontował w budynku dźwigu osobowego. Z tego względu wymierzenie grzywny było uzasadnione, ale w związku z tym, że zaskarżone postanowienie zostało sprecyzowane niewłaściwie stwierdzono, że kara została wymierzona za nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 pkt 2f Prawa budowlanego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. P. Skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 59f Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa wart. 59a wymienionej ustawy, a także naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, że organ nie podjął koniecznych działań mających na celu ustalenie faktu zamontowania dźwigu osobowego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, lecz oparł się na nieaktualnych wynikach obowiązkowych kontroli, bez uaktualnienia jej wyników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. skargę oddalił jako nieuzasadnioną - Sąd stwierdził, że w wyniku dwukrotnej kontroli przeprowadzonej w dniach 8 sierpnia i 3 września 2006 r. organ stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, że w zrealizowanym przez skarżącego budynku hotelowym nie został zamontowany przewidziany projektem dźwig osobowy. Stwierdził następnie, że "skarżący faktu tego nie kwestionował, w pismach procesowych wyjaśnił, że nie dokonał tego ze względu na znaczne koszty oraz że podpisał umowę o zainstalowaniu dźwigu w dniach 22-25 maja 2007 r". Zobowiązał się przy tym powiadomić organ I instancji o zakończeniu instalacji dźwigu, lecz do chwili wydania zaskarżonego postanowienie nie udzielił takiej informacji. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie kolejnej kontroli byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przedmiotowy dźwig został zamontowany przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia, to jest przed dniem 26 czerwca 2007 r. Nadto podał, że skarżący nie kwestionował prawidłowości ustalenia wysokości przedmiotowej kary. Wymieniony wyrok zaskarżył A. P. skargą kasacyjną sporządzoną przez adw. K. L. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na wymierzeniu kary bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa wart. 59a ww. ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż nie podjęto wszelkich działań mających na celu ustalenie faktu zamontowania dźwigu osobowego na dzień wydania postanowienia oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołując się na art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji z dnia 1 czerwca 2007 r. i protokołu czynności poprzedzających wydanie pierwszej decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia transportu bliskiego na okoliczność, że dźwig został zamontowany i oddany do użytku przed dniem 26 czerwca 2007 r. Dokumenty te zostały załączone do skargi kasacyjnej. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący stwierdził, że obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy spoczywa w postępowaniu administracyjnym nie na stronach postępowania, lecz na organie administracyjnym prowadzącym to postępowanie. Składając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 10 maja 2007 r. skarżący nie mógł powiadomić o zamontowaniu dźwigu osobowego, gdyż urządzenia tego nie było jeszcze w budowanym budynku. Został on oddany do eksploatacji przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, to jest do dnia 1 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy winien był poprzedzić wydanie decyzji obowiązkową kontrolą wybudowanego obiektu, która doprowadziłaby do wniosku, iż brak jest podstaw do wymierzenia inwestorowi kary. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Uzasadniając swoją decyzję Sąd wyjaśnił, że w wyniku ujawnienia nowego faktu, którego nie znał ani organ odwoławczy, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu wydawania swoich orzeczeń, a istniejącego już w tym momencie tj. okoliczności zainstalowania na przełomie maja i czerwca 2007 r. brakującej windy w budowanym przez skarżącego budynku hotelowym, doszło do naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego- uzasadnia uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Ponadto dodano, że organy nie starając się wyjaśnić rzetelnie stanu faktycznego sprawy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. NSA uznało również za trafny zarzut naruszenia przepisu art. 59f Prawa budowlanego, co stanowiło konsekwencję błędnie ustalonego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – daje p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekając w niniejszej sprawie związany jest dokonanymi przez NSA ustaleniami. Przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia legalności podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć dotyczących nałożenia na A.P. grzywny w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli przeprowadzonej w trybie art. art. 59 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej Prawo budowlane, nieprawidłowości w realizacji budynku hotelowego w postaci braku instalacji dźwigu osobowego. Z przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego dołączonego do skargi kasacyjnej wynikało, że na przełomie maja i czerwca 2007 r. w przedmiotowym budynku hotelowym był już zamontowany, zgodnie z projektem budowlanym, dźwig osobowy. Dźwig ten został zamontowany przed dniem 1 czerwca 2007 r., czyli przed datą wydania decyzji przez organ II instancji. O zamiarze zainstalowania dźwigu osobowego skarżący zawiadomił zaś organ dużo wcześniej, informując, że podpisał umowę o zainstalowanie dźwigu, co ma nastąpić w dniach 22-25 maja 2007 r.. Jak wyraźnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, którego wskazaniami sąd orzekający w pierwszej instancji jest związany, nie uwzględnienie powyższego faktu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mimo że stanowił nową okoliczność faktyczną istniejącą w dacie wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał tę decyzję, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - uzasadnia uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Ponadto, jak zauważył NSA, poprzez nierzetelne i niedokładne ustalenie stanu faktycznego doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ mógł wyjaśnić, czy stwierdzone protokołami kontroli przeprowadzonymi w 2006 r. braki i odstępstwa od projektu budowlanego zostały już usunięte, bowiem o zamiarze zainstalowania dźwigu osobowego skarżący zawiadomił organ dużo wcześniej, informując, że podpisał umowę o zainstalowanie dźwigu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organy nie dokonały oceny całego materiału dowodowego według zasad wskazanych w art. 80 kpa i nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 kpa. Należy wskazać, iż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego. Jak wskazano wyżej, w świetle znajdującego się w aktach materiału dowodowego organ mógł wyjaśnić, czy i kiedy sporny dźwig osobowy został zainstalowany. Nie wyjaśnienie powyższej okoliczności w sposób rzetelny i wyczerpujący stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.. Ponadto zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w konsekwencji ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy, doszło do naruszenia art. 59f Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę orzekł, że uchylone postanowienie organu odwoławczego nie może być wykonane. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wykonania w okresie do uprawomocnienia się wyroku wadliwego i uchylonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zbada fakt zamontowania windy w przedmiotowym budynku i ustali kiedy rzeczywiście doszło do jej instalacji. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli na ocenę, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w tej sprawie. Całość postępowania organ przeprowadzi z uwzględnieniem obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie powinno uwzględniać dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.. Przed wydaniem decyzji organ pouczy strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. i stosownie do tego przepisu zagwarantuje stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.