II SA/Gd 245/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 21 stycznia 2011r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 28 lipca 2010r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Spółka pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej U1/25 wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce nr [...] obręb P., gmina U. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 28 lipca 2010 roku, Starosta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A" Spółka w W, zatwierdził projekt budowlany i udzielił wyżej opisanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie została doręczona P. W. W dniu 20 sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W piśmie tym skarżący wskazał, że działka będąca jego własnością znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a zatem winien on być powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pismami z dnia 13 września 2010r. i 18 października 2010r. Starosta wezwał skarżącego o wskazanie z jakiego powodu wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jaki interes faktyczny ma skarżący we wniesieniu odwołania, czy skarżący domaga się wyłącznie udziału w postępowaniu w charakterze strony, w jakiej dacie dowiedział się o wydaniu decyzji, a nadto czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia 1 października 2010r. i z dnia 2 listopada 2010r. powołując się na art. 28 kpa wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Skarżący wskazywał, że organ winien zawiadomić go o wszczęciu postępowania, a przede wszystkim doręczyć decyzję kończącą postępowanie, umożliwiając mu jej zaskarżenie – sporządzenie uzasadnienia odwołania. O wydaniu decyzji skarżący dowiedział się w dniu 20 sierpnia 2010r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011r. nr [...] odmówił P. W. przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2010r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek P. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 lipca 2010r. Organ powołując się na przepis art. 58 § 1 i § 2 kpa ustalił, że w sprawie nie występuje jakakolwiek przesłanka uzasadniająca konieczność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, że osoba, która nie została przez organ uznana za stronę postępowania może w terminie otwartym na wniesienie odwołań przez strony taki środek odwoławczy złożyć, czym uruchomi postępowanie odwoławcze. Nie jest wymagane, wbrew stanowisku skarżącego wcześniejsze doręczenie decyzji osobie, której nie uznano za stronę. O ile natomiast, pominięta osoba nie mieści się w terminie 14 dni od ostatniego doręczenia stronie, co skutkuje ostatecznością decyzji, winna skorzystać z trybu nadzwyczajnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po spełnieniu formalnych przesłanek wznowienia postępowania i udowodnienia braku udziału (bez własnej winy) otwarta zostaje droga do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w postanowienie wniósł P. W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 129 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie P. i w jego ocenie, planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na jego nieruchomość, a zatem winien być informowany o wszelkich czynnościach zmierzających do wydania decyzji. Skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się z opóźnieniem i w związku z tym w dniu 20 sierpnia 2010r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie zawarł zarzuty przeciwko decyzji. Skarżący podniósł, że nie był stroną postępowania i do 20 sierpnia 2010r. nie wiedział o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji, a więc nie można mu zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego treść jego pisma z dnia 20 sierpnia 2010r. jest jednoznaczna i organ winien je potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia 28 lipca 2010r., o istnieniu której skarżący bez swojej winy dowiedział się w dniu 20 sierpnia 2010r. Odmienna interpretacja pisma skarżącego jest nieuprawniona i stanowi nadużycie prawa. Powołując się na powyższe, a w szczególności na negatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, skarżący zarzucił, że twierdzenia organu o braku interesu prawnego w postępowaniu i o braku konieczności przywracania terminu do wniesienia odwołania są nieuprawnione. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie o sygnaturze II SA/Gd 245/11 jest postanowienie Wojewody dnia 21 stycznia 2011r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż zarzuty w niej zawarte. Niespornym jest, że skarżący P. W. nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty z dnia 28 lipca 2010r. oraz ta okoliczność, że decyzja ta nie została mu doręczona. Skarżący podnosi, że przysługuje mu przymiot strony postępowania z uwagi na oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na jego nieruchomość. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (Prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Kwestia dotyczy prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 lipca 2010r. Starosta na wniosek skarżącego rozpoznał jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 28 lipca 2010r., w uzasadnieniu wskazując, że skarżący powinien skorzystać z trybu nadzwyczajnego określonego przepisami art. 145 §1 pkt 4 kpa, a postępowanie wznowieniowe, w przypadku spełnienia przesłanek z ww. przepisu, umożliwi rozpoznanie istoty sprawy. Warunkiem zastosowania trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej. Organ rozpatrujący "odwołanie" skarżącego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, czy jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu) przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji, na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 129 § 2 kpa strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 kpa ) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane (odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp.), rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. Instytucja ta nie jest ani odpowiednikiem wznowienia postępowania ani nie może być zamiennie stosowana przez organy celem zapewnienia poszanowania praw strony, której pozbawiono udziału w sprawie. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda powinien w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżącego z dnia 20 sierpnia 2010 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Jeżeli tak to w następnej kolejności winien rozpatrzyć odwołanie bez konieczności odnoszenia się do postawionego z ostrożności wniosku o przywrócenie terminu. W ramach tego postępowania powinien ocenić legitymację skarżącej do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Jednakże wskazać należy, że z ustaleń dokonanych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 246/11 wynika, że skarżący nie złożył odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono, albowiem ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla stron postępowania był 19 sierpnia 2010r., natomiast odwołanie zostało wniesione przez skarżącego w dniu 20 sierpnia 2010r. Zatem, o ile żadna ze stron postępowania w sprawie decyzji z dnia 28 lipca 2010r.o pozwoleniu na budowę nie wniosła od niej odwołania, to wówczas należałoby uznać, że wniosek skarżącego z dnia 20 sierpnia 2010r. dotyczy decyzji ostatecznej. Jeżeli skarżący wniósł "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Na marginesie wskazać jedynie należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny zarzuty odwołania w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w piśmie z dnia 4 lipca 2011r. "A" Spółka w W. wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 6 lipca 2011r. oraz o wezwanie do udziału w sprawie "B" Spółki w S., na tej podstawie, że decyzją z dnia 5 listopada 2010r. wydaną przez Starostę pozwolenie na budowę zostało przeniesione na "B" Spółka z o.o. w S. Do wniosku została załączona decyzja Starosty z dnia z dnia 5 listopada 2010r. w której organ wyraził zgodę na przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę na "B" Spółkę w S. Sąd powyższych wniosków nie uwzględnił, albowiem sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewodzie, który winien uwzględnić tę okoliczność i o prowadzonym postępowaniu zawiadomić ww. podmiot. Wskazać należy, że brak udziału w charakterze strony "B" Spółki w S. przed organem II instancji stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, albowiem przeniesienie pozwolenia na budowę miało miejsce przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji. Mając powyższe uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.