II SA/Gd 246/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 oraz 59f i 59 g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wymierzył A. F. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku (piekarnia) usytuowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. Osiedlowej 1 w J. bez pozwolenia na użytkowanie w wysokości 50.000 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wójt Gminy decyzją z dnia 22 lipca 1998r. udzielił A. F. pozwolenia na budowę budynku piekarni z mieszkaniem na działkach oznaczonych nr [...] i [...] w miejscowości J. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę w dniu 31 grudnia 2003r. została zmieniona na wniosek inwestora w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego budynku obejmującej podniesienie budynku o jedną kondygnację, przeznaczenie całości parteru dla produkcji ze zmianą układu wewnętrznego pomieszczeń, przeznaczenie piętra (dodatkowa kondygnacja) na cele biurowe i socjalne, zmianę układu wewnętrznego pomieszczeń mieszkania na poddaszu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż parter i piętro omawianego budynku pełnią funkcję produkcyjną (piekarnia), na piętrze znajdują się pomieszczenia biurowe i socjalne dla pracowników a na poddaszu znajduje się mieszkanie. Przed przystąpieniem do użytkowania budynku A. F. winien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stosownie do art. 55 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek w części obejmującej piekarnię jest użytkowany od 2002r. W dniu 2 czerwca 2006r. A. F. oświadczył, że obiekt nie został oddany do użytkowania. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniach 9 i 21 czerwca 2006r. potwierdziły użytkowanie piekarni przez A. F. bez pozwolenia na użytkowanie. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego z 1994r. właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ I instancji wyliczył karę na kwotę 50.000 zł za przystąpienie do użytkowania części produkcyjnej, tj. piekarni, wskazując, że miał przy tym na uwadze wskazania organu odwoławczego zawarte w kasacyjnym postanowieniu z dnia 16 sierpnia 2006r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. F. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił brak rzetelnych ustaleń stanu faktycznego. Wskazał, że kontrola odbyła się po złożeniu przez niego wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Karę natomiast nałożono później. Aktualnie użytkuje obiekt zgodnie z prawem. Stwierdził przy tym, że nie przeczy, że użytkował wcześniej niewielką część budynku, który to jest niewielką piekarnią. Ukaranie go po zezwoleniu na użytkowanie jest niezgodne z prawem i szczególnie niesprawiedliwe. Nadto podniósł, że kara w wysokości 50.000 zł zrujnuje jego rodzinę. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 57 ust. 7, art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z poźn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 22 lipca 1998r. udzielającą A. F. pozwolenia na budowę, zmienioną decyzją z dnia 31 grudnia 2003r., inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 57 ust. 7 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego z 1994r. właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ I instancji podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 02.06.2006r. ustalił, iż: "parter piekarnia jest częściowo użytkowany od 2002r." W notatce służbowej z dnia 09.06.2006r. sporządzonej na okoliczność przeprowadzenia oględzin na przedmiotowej nieruchomości organ nadzoru budowlanego również stwierdził użytkowanie części budynku ("na parterze budynku jest piekarnia w której produkuje się wyroby piekarnicze"). Podczas kolejnej wizji lokalnej w dniu 21.06.2006r. organ I instancji stwierdził, że "budynek mieszkalno-usługowy część usługowa piekarnia jest użytkowana od 2002r. do dnia dzisiejszego". Ponadto właściciel oświadczył do protokołu: "mając pozytywne opinie (..) uważałem za wystarczające do użytkowania części produkcyjnej". Użytkowanie obiektu potwierdza również dokumentacja zdjęciowa znajdująca się przy protokole z dnia 21.06.2006r. Oprócz tego A. F. w zażaleniu z dnia 12.09.2006r. przyznaje się do użytkowania części budynku - "nie przeczę, że użytkowałem wcześniej niewielką część budynku". Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż poczynione w sprawie ustalenia wskazują jednoznacznie na przystąpienie do użytkowania części produkcyjnej budynku (piekarnia), przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tj. przed 31 lipca 2006r. - decyzja nr PINB/7114/63/2/06). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w związku z tym, iż podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było uzasadnione. Również wyliczenie kary w oparciu o przepisy art. 59f ust. 1 było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących użytkowania obiektu zgodnie z prawem, organ II instancji wskazał, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie A. F. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, dopiero w dniu 23.06.2006r., tj. po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego nielegalnego użytkowania części obiektu (piekarni). Organ odwoławczy stwierdził zatem, że pomimo iż decyzją nr PINB/7114/63/2/06 z dnia 31 lipca 2006r. organ I instancji udzielił A. F. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, to z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż część budynku (piekarnia) użytkowana była przed uzyskaniem tej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. F. domagając się jego uchylenia z uwagi na zbytnią dolegliwość kary zagrażającą funkcjonowaniu piekarni. Skarżący zarzucił błędne ustalenie, że piekarnia była użytkowana bez pozwolenia na użytkowanie. Organ nie uwzględnił, że budowa prowadzona była przez nierzetelnego wykonawcę, co spowodowało konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, długi proces sądowy z wykonawcą, skutkiem czego brak było możliwości normalnego użytkowania obiektu. Skarżący przyznał, że częściowo użytkował piekarnię, ale organ tego faktu nie stwierdził, zatem kara nie powinna być dziesięciokrotna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz.1118) stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 55 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1. na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2. zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z art. 59f ust. 1 wynika, że karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 (OTK-A 2007/1/2) stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Również w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. RP 2009/71/618) stwierdził, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z cytowanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55, obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji dokładnie wyjaśniły wszystkie istotne dla niniejszej sprawy okoliczności faktyczne zgodnie w wymogami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika niewątpliwie, że skarżący przystąpił do użytkowania części wybudowanego przez niego obiektu budowlanego stanowiącej piekarnię z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta została zresztą przez skarżącego przyznana zarówno podczas oględzin w dniu 2 czerwca 2006r. jak i oględzin dokonanych w dniu 21 czerwca 2006r. W trakcie dokonanych z udziałem skarżącego oględzin ustalono, że część usługowa budynku-piekarnia jest użytkowana od 2002 roku do dnia oględzin. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia. Również w zażaleniu skarżący nie przeczył, że użytkował wcześniej niewielką część budynku stanowiącego małą piekarnię, akcentując przy tym, że niezasadne jest nakładanie kary po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Następnie zaś w skardze do Sądu wskazał, że przyznał, że użytkował częściowo piekarnię. Dokonane przez organy obu instancji ustalenia w zakresie przystąpienia przez skarżącego do użytkowania części nie budzą zatem wątpliwości. W związku z tym nie jest zrozumiały zarzut skargi dotyczący braku stwierdzenia przez organ faktu użytkowania piekarni przez skarżącego, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że formułując ten zarzut skarżący akcentuje, że sam przyznał, iż częściowo użytkował przedmiotową piekarnię, co powinno wpływać na wysokość kary. Również późniejsze udzielenie skarżącemu A. F. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, na podstawie decyzji z dnia 31 lipca 2006r., nie może zmienić oceny przystąpienia przez niego do użytkowania części wybudowanego obiektu budowlanego, stanowiącej piekarnię, które to nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy prawidłowo również zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane. Wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obliczana jest jako iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosząca 500 zł podlega w tym przypadku dziesięciokrotnemu podwyższeniu, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa szczegółowo załącznik do ustawy. Organ administracji nie ma możliwości uwzględnienia przy wymiarze tejże kary żadnych innych okoliczności. W związku z tym podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące dolegliwości wymierzonej kary i jej skutków, nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu przez Sąd kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.