II SA/Gd 246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 21 stycznia 2011r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 28 lipca 2010r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Spółka pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej U1/25 wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce nr [...] obręb P., gmina U. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 28 lipca 2010 roku, Starosta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A" Spółka w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wyżej opisanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie została doręczona P. W. W dniu 20 sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony . W piśmie tym skarżący wskazał, że działka będąca jego własnością znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a zatem winien on być powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pismami z dnia 13 września 2010r. i z dnia 18 października 2010r. Starosta wezwał skarżącego o wskazanie z jakiego powodu wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jaki interes faktyczny ma skarżący we wniesieniu odwołania, czy skarżący domaga się wyłącznie udziału w postępowaniu w charakterze strony, w jakiej dacie dowiedział się o wydaniu decyzji, a nadto czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia 1 października 2010r. i z dnia 2 listopada 2010r. powołując się na art. 28 kpa wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Skarżący wskazywał, że organ winien zawiadomić go o wszczęciu postępowania, a przede wszystkim doręczyć decyzję kończącą postępowanie, umożliwiając mu jej zaskarżenie – sporządzenie uzasadnienia odwołania. O wydaniu decyzji skarżący dowiedział się w dniu 20 sierpnia 2010r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011r. nr [...] odmówił P. W. przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ powołując się na powyższe okoliczności, a w szczególności na ww. postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdził, że skarżący uchybił terminowi przewidzianemu w art. 129 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W tym szczególnym przypadku (brak doręczenia) ww. termin liczy się od 5 sierpnia 2010r., tj. od dnia ostatniego doręczenia stronie postępowania. Ostatnim dniem, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść odwołanie był 19 sierpnia 2010r.Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Koniec terminu powoduje również, że decyzja organu I instancji staje się prawomocna i nie może być kwestionowana w postępowaniu zwykłym. Organ wskazał, że w opisanym wyżej przypadku organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienie terminu. Taki sposób zakończenia postępowania odwoławczego powoduje, że nie następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie można odnieść się do zarzutów odwołującego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w postanowienie wniósł P. W. zarzucając błędne ustalenie, że 14 dniowy termin na wniesienie odwołania biegł dla skarżącego od dnia 5 sierpnia 2010r. i upłynął w dniu 19 sierpnia 2010r., a także oparcie niniejszego postanowienia na postanowieniu Wojewody odmawiającego przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie P. i w jego ocenie, planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na jego nieruchomość, a zatem winien być informowany o wszelkich czynnościach zmierzających do wydania decyzji. Skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się z opóźnieniem i w związku z tym w dniu 20 sierpnia 2010r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie zawarł zarzuty przeciwko decyzji. Skarżący podniósł, że nie był stroną postępowania i do 20 sierpnia 2010r. nie wiedział o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji, a więc nie można mu zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego treść jego pisma z dnia 20 sierpnia 2010r. jest jednoznaczna i organ winien je potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia 28 lipca 2010r., o istnieniu której skarżący bez swojej winy dowiedział się w dniu 20 sierpnia 2010r. Odmienna interpretacja pisma skarżącego jest nieuprawniona i stanowi nadużycie prawa. Powołując się na powyższe, skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, które stało się podstawą dla wydania zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, że nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka uzasadniająca konieczność przywrócenia terminu. Skarżący zarzucił, że twierdzenia organu o braku interesu prawnego w postępowaniu i o braku konieczności przywracania terminu do wniesienia odwołania są nieuprawnione, z uwagi na negatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Skoro zaskarżone postanowienie wydano w następstwie błędnego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu skarga winna zostać uwzględniona. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie o sygnaturze II SA/Gd 246/11 jest postanowienie Wojewody z dnia 21 stycznia 2011r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż zarzuty w niej zawarte. Niespornym jest, że skarżący P. W. nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty z dnia 28 lipca 2010r. oraz ta okoliczność, że decyzja ta nie została mu doręczona. Skarżący podnosi, że przysługuje mu przymiot strony postępowania z uwagi na oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na jego nieruchomość. Zgodnie z art. 129 §2 kpa strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania. Poczynione ustalenia dokonane przez organ administracji są więc co do zasady prawidłowe. Przy czym po upływie tego terminu (gdy pozostałe strony biorące udziału w postępowaniu nie wniosły odwołania) decyzja staje się ostateczna. Po "ustatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie organ ustalił, że odwołanie zostało wniesione w dniu 20 sierpnia 2010r., natomiast ostatnim dniem dla wniesienia odwołania dla stron postępowania, którym doręczono decyzję był 19 sierpnia 2010r. Zatem odwołanie wniesione zostało w dacie, w której decyzja z dnia 28 lipca 2010r. była ostateczna. Z akt administracyjnych (sygn. akt II SA/Gd 245/11) wynika, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 lipca 2010r. Starosta odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia 28 lipca 2010r. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem tut. Sądu, z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu. Skoro z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez organ administracji wynika, że odwołanie wniesione zostało po terminie, to w takiej sytuacji skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia wniosku o wznowienie postępowania Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi, że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym albo w postępowaniu wznowieniowym. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda ustalił, że pismo skarżącego z dnia 2o sierpnia 2010 r. wpłynęło po terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Skoro skarżący wniósł "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Dodatkowo jedynie wskazać, że organ nie ustalił czy żadna ze stron postępowania, której decyzję doręczono, nie wniosła odwołania od decyzji z dnia 28 lipca 2010r.Wówczas decyzja z dnia 28 lipca 2010r. pozostałaby decyzją nieostateczną, a pismo skarżącego z dnia 20 sierpnia 2010r. odwołaniem od decyzji, podlegającym rozpatrzeniu w trybie odwoławczym. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Na marginesie wskazać jedynie należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty skarżącego w tym zakresie dotyczące wydanego postanowienie są więc bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w piśmie z dnia 4 lipca 2011r. "A" Spółka w W. wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 6 lipca 2011r. oraz o wezwanie do udziału w sprawie "B" Spółki w S., na tej podstawie, że decyzją z dnia 5 listopada 2010r. wydaną przez Starostę pozwolenie na budowę zostało przeniesione na "B" Spółka z o.o. w S. Do wniosku została załączona decyzja Starosty z dnia z dnia 5 listopada 2010r. w której organ wyraził zgodę na przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę na "B" Spółkę w S. Sąd powyższych wniosków nie uwzględnił, albowiem sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewodzie, który winien uwzględnić tę okoliczność i o prowadzonym postępowaniu zawiadomić ww. podmiot. Wskazać należy, że brak udziału w charakterze strony "B" Spółki z o.o. w S. przed organem II instancji stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, albowiem przeniesienie pozwolenia na budowę miało miejsce przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji. Mając powyższe uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.