II SA/Gd 246/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 lutego 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 czerwca 2012r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, ustalonej w kwocie 9089,20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działki nr [...] położonej w P. w gminie P. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. Wójt Gminy, na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, 3, 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, 1a, 1b i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w uwzględnieniu wniosku K. i J. P., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] na 6 działek o nr [...]. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości nr [...] na kwotę 9089,20zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że podział działki nr [...] o powierzchni 0,7648ha stanowiącej własność K. i J. P. został zatwierdzony ww. decyzją Wójta Gminy. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] przeznaczone w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 25 maja 2007r. pod zabudowę mieszkaniową, działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie drogi gminnej oraz działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną dla nowo wydzielonych działek. W toku wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na zlecenie organu sporządzony został w dniu 26 marca 2012r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca M. S. stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, ustaliła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 197.242 zł oraz jej wartość po podziale na kwotę 242.688 zł. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona została na mocy uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010r. w wysokości nie większej niż 20% Powołując się na powyższe oraz na przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9089,20zł. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszał uwag do sporządzonego operatu. We wniesionym odwołaniu skarżący oświadczył, że nie zgadza się na naliczoną opłatę, gdyż jest ona krzywdząca, dla niego i dla rodziny, w szczególności poprzez swoją wysokość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 11 lutego 2013r. podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, tj. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo przedstawiło uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 98 a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3). Następnie Kolegium również szczegółowo przedstawiło przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny poszczególnych działek oraz ustalone wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ odwoławczy ocenił operat jako rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Wskazano, że operat zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania, zawiera analizę rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę w gminie Przywidz. Kolegium opisało sposób wyceny działek powstałych po podziale działki nr [...] na działki nr [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działki nr [...] przeznaczonej na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej i działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości nr [...] po jej podziale. W konsekwencji Kolegium ustaliło, że wysokość opłaty adiacenckiej została naliczona prawidłowo. We wniesionej do sądu skardze skarżący J. P. ponownie powołał się na swoją trudną sytuację rodzinna, w tym materialną. Wskazał, że działka została podzielona z myślą o dzieciach i wnukach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013r. skarżący podniósł, że faktycznie to działka straciła na wartości, gdyż przy podziale "gmina zażyczyła sobie drogę o szerokości 10 m oraz piętnastometrowe rondo". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć powodem jej uwzględnienia są okoliczność wzięte przez sąd pod uwagę z urzędu na podstawie cyt. wyżej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie stanowiącego podstawę wydania decyzji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem kontroli sądu jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2013r. a podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. , nr 102, poz. 651 ze zm.) –zw. dalej ustawą. Przepis art. 98 a ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Podział nieruchomości nr [...] będącej współwłasnością skarżącego został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dnia 16 września 2011r. W wyniku podziału wydzielone zostały działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową oraz działki nr [...] i [...] wydzielone odpowiednio na wewnętrzną drogę dojazdową do nowo powstałych działek oraz na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej stanowiącej własność Gminy P. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zw. dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 156 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę w dniu 26 marca 2012r. wzrost wartości nieruchomości spowodowanych podziałem nieruchomości został ustalony na kwotę 45 446 zł (po podziale 242 688 zł, przed podziałem 197 242 zł). Wycena została dokonana metodą w podejściu porównawczym a ustalone ceny, jak to ustalono w operacie, określają wartości rynkowe działki niezabudowanej przez podziałem oraz wartości działek powstałych po podziale i uwzględniają atrybuty nieruchomości takie jak lokalizację ogólną, otoczenie i sąsiedztwo, wielkość działki, uzbrojenie, dostępność komunikacyjną. Dla określenia wartości działek gruntu przyjęto obszar rynku gminy P. Z operatu wynika, że na obszarze gminy zanotowano szereg transakcji działek niezabudowanych o powierzchni ponad 3000 m² oraz działek poznaczonych pod zabudowę o powierzchni poniżej do 3000 m² (w P. str. 3 operatu). Zatem w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca dysponował szeroką bazą nieruchomości położonej w Gminie P., jak i w miejscowości P., które były przedmiotem transakcji. Mając na uwadze teść operatu w części dotyczącej działek przeznaczonych na zabudowę Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium, że sporządzony operat stanowi w pełni wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości nr [...] po jej podziale. W zakresie dotyczącym ustalenia wzrostu wartości dwóch działek a mianowicie nr [...] przeznaczonej na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej stanowiącej własność gminy (działka nr [...]) oraz działki nr [...] wydzielonej jako wewnętrzna droga dojazdowa do nowo powstałych działek rzeczoznawca wskazał, że przeanalizował rynek lokalny sprzedaży nieruchomości drogowych i stwierdził, że w analizowanym okresie na badanym rynku (gmina P.) nie zanotowano wiarygodnych transakcji sprzedaży działek drogowych. Wobec powyższego działki nr [...] i nr [...] wyceniono zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jako działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (przeważające przeznaczenie gruntów przyległych). Przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów, z których wydzielono te działki, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Wskazać należy, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 przepis ten stosuje się również odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Sąd uznał, że dokonana wycena działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną dojazdową do nowo powstałych działek (działka nr [...]) oraz działki przeznaczonej pod poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej stanowiącej własność Gminy P. (działka nr [...]) budzi wątpliwości. W decyzji z dnia 16 września 2011r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w punkcie 3 stwierdzono, że nowopowstała działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej stanowiącej własność Gminy P. nr [...]. Wskazano, że działka nr [...] nie stanowi kategorii gminnej drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stąd do działki wydzielonej nr [...] nie ma do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i działka ta nie przechodzi z mocy prawa na własność gminy. W tym miejscu wskazać jedynie należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 3 ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale powierzchnię nieruchomości zmniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Jednakże przedstawiona regulacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie albowiem działka nr [...] będąca własnością gminy nie stanowi drogi publicznej. Sąd zważył, że niewątpliwie każda nieruchomość musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególnym działkom może nastąpić przez wydzielenie dróg wewnętrznych. Nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację zabudowy jednorodzinnej. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane może prowadzić do zawyżenia wartości tej nieruchomości. Nie uwzględnia ono realnej ceny jaka może być osiągnięta przy sprzedaży nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Droga taka niewątpliwie może podnieść ceny działek budowlanych, które uzyskują dostęp do drogi publicznej, lecz przeznaczenie części dzielonej działki na drogę wewnętrzną powoduje z kolei zmniejszenie jej wartości. Powyższa argumentacja w części dotyczącej realnej wartości działki w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę dotyczy również działki nr [...]. Działka nr [...], jak to wynika z decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], została przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej (działki gminnej), a więc celem wydzielenia tej działki nie było zapewnienie dostępu do nowo powstałych działek. Taka okoliczność nie wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych. Z akt tych nie wynika również aby wydzielenie tej działki miało zapewnić dojazd do gruntów skarżącego czy też jego obiektów. A przeznaczenie nieruchomości na poszerzenie działki gminnej, będącej drogą dojazdową wskazuje, że celem podziału było poszerzenie działki gminnej. Ustalenie wartości tej działki na podstawie cen uzyskiwanych przez działki budowlane prowadzi do zawyżenia wartości działki w sytuacji wobec wyżej opisanego celu dokonanego podziału ustalonego w decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Przepis art. 151 ustawy stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą zasadą. Obowiązek uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uwzględnienia charakteru działki położonej na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, lecz stanowiącej drogę wewnętrzną czy też stanowiącą poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej (istniejącej drogi wewnętrznej). Z art. 155 ust. 1 pkt 7 wynika, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Rzeczoznawca do wyceny ww. działek zastosował cyt. wyżej przepis § 36 ust. 3 pkt 1rozporządzenia . Przepis § 36 rozporządzenia regulujący ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących co do zasady, wywłaszczania nieruchomości wynika konieczność określania przeznaczenia nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa do nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a w konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie odszkodowania. Sąd podziela w całości stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 223/12 (system informacji prawnej lex nr 26/2013), w którym ustalono, że "Odpowiednie zastosowanie tego unormowania (§ 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia) w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem nieruchomości z tego tytułu winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca – by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku cel ten winien doprowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi." Niezależnie od powyższego, nawiązując do celu przyjętych rozwiązań, podkreślić należy, że przesłanką uzasadniającą naliczenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowanej podziałem i tylko podział, który spowodował wzrost tej wartości jest czynnikiem uzasadniającym ustalenie opłaty w wysokości stosownej do wzrostu tej wartości. Celowym zatem, a wręcz niezbędnym jest uwzględnienie charakteru działek wydzielonych na drogę wewnętrzną i poszerzenie drogi dojazdowej, aby w sposób wiarygodny ustalić wzrost wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki nr [...]. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, to w operacie należy uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, zapewniające dostęp do nowo utworzonych działek. Odnośnie działki nr [...] przeznaczonej na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej, należy uwzględnić, to że działka ta wprawdzie pozostaje własnością skarżącego, jednakże zgodnie z decyzją podziałową w istocie ma stanowić drogę dojazdową przeznaczoną na poszerzenie istniejącej już drogi dojazdowej będącej działką gminną. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie spełnił powyższych wymogów. Ostatecznie więc ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie nie było prawidłowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższe wskazania dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości, z uwzględnieniem zasad postępowania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Nadto działając na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.