II SA/Gd 2469/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności zabezpieczających środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. W. 115 zł 88 gr (sto piętnaście złotych osiemdziesiąt osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 lipca 2002r. Nr [...] Wójt Gminy S. zobowiązał J. S. zam. [...] do poprawienia dopływu powietrza wtórnego doprowadzanego do komory paleniskowej kotła PM-45 zainstalowanego w kotłowni stanowiącej własność użytkownika w terminie do dnia 15 października 2002r. Decyzję wydano na podstawie art. 378 ust. 3 pkt 1, art. 363, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) po przeprowadzeniu analizy uciążliwości kotłowni opalanej słomą belowaną o mocy grzewczej 35-41 kW w miejscowości W., gm. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z przeprowadzonej analizy uciążliwości kotłowni opalanej słomą belowaną o mocy grzewczej 35-41 kW stanowiącej własność J. S. wynika, że rozkład stężeń zanieczyszczeń emitowanych z kotłowni nie wykazuje przekroczeń dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza w przypadku, kiedy spalanie odbywa się w optymalnych warunkach przy właściwym nadmiarze powietrza i zalecanej wilgotności słomy (ok. 12% ). Spalanie słomy o wilgotności powyżej 15% jest kategorycznie zabronione przez producenta i skutkuje utratą praw gwarancyjnych. W warunkach eksploatacyjnych, szczególnie podczas rozpalania kolejnych porcji paliwa, przy niedostatecznym nadmiarze powietrza oraz zanieczyszczonych powierzchniach grzewczych, a także wyższej wilgotności słomy zawartość tlenku węgla i sadzy w spalinach (ciemny duszący dym) jest bardzo wysoka, w związku z tym skargi na uciążliwości kotłowni są uzasadnione. W przypadku badanych kotłów PM-45 opalanych słomą wprowadzona do komory paleniskowej po wypaleniu poprzedniej porcji paliwa należy liczyć się ze zwiększoną okresowa zawartością tlenku węgla, sadzy i niedopalonych części słomy w spalinach. Kontrolne badania cieplne kotłów PM-45 wykazały konieczność zmian konstrukcyjnych poprawiających dopływ powietrza wtórnego doprowadzanego do komory paleniskowej (proponuje się uzgodnić z producentem ewentualnej zmiany). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia zakazu użytkowania i eksploatacji kotła PM-45 lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska, przepisów Kpa oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza wzajemną sprzeczność uzasadnienia z treścią decyzji. Odwołująca się podniosła, że z ekspertyzy wynika, iż przedmiotowy kocioł posiada wadę konstrukcyjną, stąd też winno się zakazać jego eksploatacji, jako nie spełniającego wymogów wynikających z ochrony środowiska i ochrony życia i zdrowia ludzi. A. W. wskazała, że organ winien oprzeć swe rozstrzygnięcie na rzeczywistych badaniach stężeń zanieczyszczeń emitowanych z kotłowni, a nie opierać się na wynikach spalania słomy w warunkach optymalnych. Podczas oględzin posesji odwołującej się i J. S. komisja stwierdziła, że w okolicy domu mieszkalnego odwołującej czuć w powietrzu zapach dymu, a intensywność tego zapachu uzależniona jest od zawirowań wiatru. Zdaniem odwołującej organ nie wyczerpał wszystkich możliwości celem ustalenia obiektywnego stanu faktycznego, a zwłaszcza okoliczności, iż przy funkcjonowaniu kotłowni nie jest możliwe normalne życie w jej sąsiedztwie. Decyzją z dnia 2 września 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż A. W. zwróciła się 7 lutego 2002 r. do Wójta Gminy o podjęcie działań w sprawie uciążliwości kotłowni eksploatowanej przez J. i T. S. na posesji w m. [...] i wydanie stosownej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy 25 lutego 2002 r. wydał decyzję nr [...] zobowiązującą J. S. do założenia na wylot komina siatki stalowej o drobnych oczkach zatrzymującej emisję resztek niedopalonej słomy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją nr [....] z 13 maja 2002 r. uchyliło cytowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należało bowiem zbadać, czy eksploatacja przedmiotowej kotłowni negatywnie oddziałuje na środowisko, a jeżeli tak określić w jakim zakresie. Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, zlecił opracowanie analizy uciążliwości przedmiotowej kotłowni inż. K. R. Celem analizy było określenie stopnia zanieczyszczeń atmosfery emitowanych przez kotłownię opalaną słomą. Ze sporządzonej analizy wynika, iż obliczenia rozkładu stężeń zanieczyszczeń emitowanych z kotłowni nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych norm zanieczyszczeń w powietrzu, przy założeniu że spalanie odbywa się w optymalnych warunkach przy właściwym nadmiarze powietrza i zalecanej wilgotności słomy. W analizie wskazano, że w warunkach eksploatacyjnych, szczególnie podczas rozpalania kolejnych porcji paliwa, przy niedostatecznym nadmiarze powietrza oraz zanieczyszczonych powierzchniach ogrzewalnych, a także wyższej wilgotności słomy zawartość tlenku węgla i sadzy w spalinach ( ciemny duszący dym) jest bardzo wysoka i w związku z tym skargi na uciążliwość kotłowni są uzasadnione. Poza tym inż. K. R., stwierdził, że kontrolne badania kotłów PM-45 wykazały konieczność zmian konstrukcyjnych: poprawiających dopływ powietrza wtórnego doprowadzanego do komory paleniskowej. Zdaniem Kolegium stwierdzenia, zawarte w cytowanej analizie, dotyczące uciążliwości kotłowni podczas jej eksploatacji i wskazanie na konieczność zmian konstrukcyjnych nie świadczą o uciążliwości kotłowni eksploatowanej przez J. S. Dotyczą bowiem użytkowania kotłowni przy niezachowaniu warunków jej eksploatacji określonych przez producenta. Wskazanie zaś na konieczność zmian konstrukcyjnych pieca nie dowodzi, że jego eksploatacja powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. Poza tym za dowód potwierdzający uciążliwość kotłowni nie można przyjąć ustaleń dokonanych l lipca 2002 r. podczas wizji lokalnej. Z protokołu sporządzonego podczas przeprowadzania wizji wynika jedynie, iż na terenie podwórka A. W. komisja stwierdziła zapach dymu o znamionach palącego się ścierniska, a intensywność zapachu uzależniona jest od zawirowań wiatru, co z istoty swojej nie przesądza negatywnego oddziaływania na środowisko (żaden przepis bowiem nie przesądza by określony zapach sam w sobie wpływał negatywnie na środowisko). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 141 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ) eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, a oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Natomiast art. 142 ustawy stanowi, że wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne. Warunkami odbiegającymi od normalnych są w szczególności okres rozruchu, awarii i likwidacji instalacji lub urządzenia. Organ administracji ma obowiązek nie tylko dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lecz również załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny (aspekty ekologiczne) oraz słuszny interes obu stron postępowania. Organ nie może też nakazywać dokonania zmian konstrukcyjnych urządzenia atestowanego, gdyż spowodowałoby to utratę gwarancji i atestu pieca. Kolegium uznało, iż zobowiązywanie użytkownika kotłowni do poprawienia dopływu powietrza wtórnego doprowadzanego do komory paleniskowej jest zobowiązaniem nakazującym ingerencję w konstrukcję urządzenia i jest niedopuszczalne. Wójt nie może bowiem nakładać na prowadzącego eksploatację instalacji bądź urządzeń obowiązków wkraczających w rozwiązania techniczne ustalone atestami i dopuszczeniami. Wójt Gminy może, w trybie art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Obowiązki ustalone taką decyzją mają charakter uznaniowy. Należy jednak wyjaśnić, iż przede wszystkim w każdym przypadku konieczne jest wykazanie, że eksploatacja instalacji powoduje negatywne ( czyli ujemne, szkodliwe) oddziaływanie na środowisko w istocie pogarszając jego stan. Ustawa nie zakłada całkowitej eliminacji negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a tylko ich ograniczenie. W ocenie Kolegium żaden z zebranych dowodów nie wskazuje by przedmiotowy piec, posiadający wymagane certyfikaty i dopuszczenia, negatywnie oddziaływał na środowisko. Nie budzi wątpliwości, iż inwestycja ta okresowo może wywoływać uciążliwość dla odwołującej się. Jednakże uprawnienie organu administracji do nakazania wykonania określonych czynności ograniczone jest do sytuacji stwierdzonego w sposób obiektywny negatywnego oddziaływania na środowisko. Takiego oddziaływania organ I instancji nie udowodnił. Brak jest też podstaw do ingerowania w drodze administracyjnej w użytkowanie urządzenia powszechnie dostępnego o wysokich walorach ekologicznych. Ponieważ art. 138 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty w przypadku gdy przepis prawa sposób rozstrzygnięcia sprawy pozostawia uznaniu organowi samorządowemu, Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego zawartych wart. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i , 77, 80, 107 § 3 i art. 108 § 1 Kpa oraz treści przepisów Prawa ochrony środowiska tj. art. 141, 142, 146 § 1 ust. 1 i 363 ustawy. Skarżąca podniosła, że użytkowanie kotłowni narusza przepis art. 146 § 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż właścicielka używa do palenia praktycznie wszelkich dostępnych materiałów do spalania, jakie tylko posiada tj. plastik, gumę różnego typu odpady. Z art. 141 § 2 wynika, że oddziaływanie instalacji nie powinno powodować zagrożenia życia lub zdrowia ludzi tymczasem w wyniku eksploatacji tej kotłowni przepis ten nagminnie jest łamany. Skarżąca wskazała, że w chwili obecnej J. S. nie posiada decyzji zezwalającej na użytkowanie kotłowni opalanej słomą. Nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dotycząca budowy kotłowni. Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że eksploatacja pieca powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko, a także zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu. Konsekwencją tego winien być zakaz eksploatacji pieca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późno zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie podzielił ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, a w szczególności dotyczących negatywnego oddziaływania na środowisko przez kotłownię opalaną słomą belowaną o mocy grzewczej 35-41 kW stanowiącą własność J. S. Wskazać jednakże należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Opierał się w tej mierze na tych samych dowodach, którymi dysponował organ pierwszej instancji. Z analizy uciążliwości wynika natomiast, że w przypadku badanych kotłów PM-45 opalanych słomą wprowadzona do komory paleniskowej po wypaleniu poprzedniej porcji paliwa występuje zwiększona okresowa zawartość tlenku węgla, sadzy i niedopalonych części słomy w spalinach. W warunkach eksploatacyjnych, szczególnie podczas rozpalania kolejnych porcji paliwa, przy nie do statecznym nadmiarze powietrza oraz zanieczyszczonych powierzchniach grzewczych, a także wyższej wilgotności słomy zawartość tlenku węgla i sadzy w spalinach (ciemny duszący dym) jest bardzo wysoka, w związku z tym skargi na uciążliwości kotłowni są uzasadnione. Przede wszystkim należy mieć nadto na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późno zm.) przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Zgodnie z treścią art. 363 tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu konieczne jest stwierdzenie przez organ, iż eksploatacja instalacji bądź urządzenia powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko, w istocie pogarszające jego stan. Przepis ten nie pozwala na rozróżnienie użytkowania w zgodzie z warunkami eksploatacji i bez zachowania tych warunków, jak uczynił to organ odwoławczy stwierdzając, że brak jest podstaw do ingerowania w drodze administracyjnej w użytkowanie urządzenia powszechnie dostępnego o wysokich walorach ekologicznych. Organ stwierdził, że z analizy wynika, że zanieczyszczenia emitowane z kotłowni nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych norm, przy założeniu, że spalanie odbywa się w zalecanej wilgotności słomy. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenia dotyczące uciążliwości kotłowni podczas jej eksploatacji dotyczą użytkowania kotłowni przy nie zachowaniu warunków jej eksploatacji określonych przez producenta. W skazanie zaś na konieczność zmian konstrukcyjnych pieca nie dowodzi w ocenie organu odwoławczego, że jego eksploatacja powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem Sądu w art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska chodzi jednakże o faktyczne negatywne oddziaływanie na środowisko niezależnie od tego czy odbywa się ono zgodnie z warunkami eksploatacyjnymi urządzenia czy też nie. Uznać zatem należy, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona przez organ odwoławczy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 Kpa a także naruszenia prawa materialnego tj. art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 Kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że nie może podjąć samodzielnego rozstrzygnięcia w tej sprawie z uwagi na treść art. 138 § 3 Kpa, jako że rozstrzygnięcie na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem organu świadczyć o tym ma umieszczenie w dyspozycji przedmiotowego przepisu słowa "może". Pogląd ten jest nieprawidłowy. Nie można bowiem w rozpatrywanym przypadku wyprowadzić takiego wniosku z samego brzmienia normy prawnej. Przepis art. 363 Prawa ochrony środowiska, nie jest przepisem pozwalającym organowi na podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Wręcz przeciwnie przepis ten nakłada na organ obowiązek podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w zależności od dokonanych ustaleń. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 138 § 3 Kpa aktualnie już nie obowiązuje. Stracił bowiem moc z dniem 1.01.2004r. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć odwołanie A. W. uwzględniając przy tym powyższe wskazania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy'" wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty przejazdu do Sądu.