II SA/Gd 2475/00

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Hyla, Sędziowie NSA K. Gruszecki, J. Guść (spr.), Protokolant D. Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2000 r. Nr [...] na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 2475/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia 18 maja 2000 r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 71, 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2, art. 82 b ust. .1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) art. 104 § 1 i 2 kpa. odmówił "A" Spółce Akcyjnej z siedzibą w S. udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w S. na działce Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w S. samowolnie zmieniła przeznaczenie obiektu budowlanego podejmując w nim produkcję balonów z latexu, w związku z czym jej wniosek o wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zasługuje na uwzględnienie. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w S. wskazała, że zmiana sposobu użytkowania polegająca na rozszerzeniu działalności o produkcję balonów w hali produkcyjnej, w której pierwotnie przewidywano malowanie i konfekcjonowanie balonów nie spowoduje zmian w sposobie zagospodarowania terenu i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi i uciążliwości dla środowiska. Nadto skarżący stwierdził, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem o postępowaniu nie zawiadomiono wszystkich osób będących stronami postępowania. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem z protokołu oględzin obiektu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 19 kwietnia 2000 r. wynika, że wnioskodawca samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu podejmując w nim produkcję balonów. Uwzględnienie złożonego wniosku było zatem niemożliwe, a ponadto lokalizowanie zakładu produkcyjnego w obrębie terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rzemiosło i zabudowę mieszkaniową, jest sprzeczne z ustaleniami tego planu. Organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie proceduralne polegające na braku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania nie miało wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzucił, iż prowadzona działalność produkcyjna mieści się w ramach posiadanego pozwolenia na użytkowanie obiektu, a rozszerzenie zakresu działalności nie spowodowało niekorzystnej zmiany warunków tej działalności. Wskazał on, że w przypadku pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie znajduje zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, brak jest zatem podstaw do zakazu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie związanej z koniecznością przeprowadzania r9bót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje, zdaniem skarżącego, zastosowania do zmiany sposobu użytkowania przez niego obiektu. Przepis ten odnosi się bowiem wyraźnie do sytuacji związanych z przeprowadzaniem robót budowlanych, które nie były przez skarżącego wykonywane. Skarżący stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nałożył na niego obowiązek dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności między stanem faktycznym a prawnym, a Starosta jednocześnie wydał decyzję odmawiającą zgody na zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącego, Starosta, wiedząc o ( toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, winien uznać się niewłaściwym i przekazać złożoną dokumentację właściwemu organowi. Skarżący stwierdził, że wykonał wszystkie obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego, co winno skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Nadto skarżący zakwestionował stanowisko organu II instancji o sprzeczności sposobu użytkowania obiektu polegającego na produkcji balonów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania odnosi się nie tylko do samowolnej rozbudowy, lecz także zmiany funkcji obiektu, bez wykonywania robót budowlanych. Zmianą sposobu użytkowania obiektu jest nie tylko jego przeznaczenie do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, powodujące skutki określone wart. 71 Prawa budowlanego, a przedstawiona w skardze interpretacja traktująca pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń do przechowywania balonów jako pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń do ich produkcji jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepis art. 32 stosuje się odpowiednio. Zamierzając uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, strona winna zatem wystąpić z wnioskiem do właściwego organu, którym zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego był starosta, o wydanie decyzji i w tym przedmiocie. Prawo budowlane odrębnie reguluje sytuację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, przewiduje, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na jej dokonanie, organ administracji stosuje odpowiednio art. 50, 51 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a w decyzji wydanej na podstawie mi. 51 ust. 1 może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie był, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do orzekania przez Starostę o zasadności wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ocena możliwości legalizacji dokonanej zamiany sposobu użytkowania jest natomiast dokonywana przez organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50, 51 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Starosta nie może zatem w tej sytuacji merytorycznie rozpoznawać kwestii istnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, wynikających z art. 32 Prawa budowlanego. Zaistnienie sytuacji, uniemożliwiającej wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty, skutkuje uznaniem, iż prowadzenie przez organ administracji postępowania odnośnie złożonego wniosku jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § l k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania uzasadnia jego umorzenie. Stwierdzony w niniejszej sprawie przez organ II instancji i brak możliwości uwzględnienia wniosku z uwagi na samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, winien zatem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a nie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez oddalenie wniosku. W decyzji co o istoty sprawy, organ, po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje (merytorycznej oceny istnienia przesłanek zmiany sposobu użytkowania obiektu. Starosta nie może, w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu, dokonać oceny tych przesłanek, z uwagi na wyłączenie trybu postępowania przewidzianego w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego na rzecz trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy decyzja organu administracji zachowuje walor neutralności w kwestii oceny danego stosunku prawnoadministracyjnego nie powinna ona przybierać formy rozstrzygnięcia merytorycznego lecz stanowić decyzję formalnoprocesową o umorzeniu postępowania. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, z uwagi na uprzednią zmianę przez właściciela sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w związku z czym organ I instancji winien na podstawie art. 105 § l k.p.a. umorzyć wszczęte w tej sprawie na wniosek skarżącego postępowanie. Zarzuty skarżącego, iż organ I instancji rozpoznający wniosek winien uznać się niewłaściwym i przekazać sprawę do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego nie są uzasadnione. Z treści złożonego wniosku wynikało, że dotyczy on udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a wnioskodawca nie powoływał się we wniosku na fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i istnienie podstawy zastosowania trybu przewidzianego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Starosta jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, składanego przez stronę na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, brak było zatem podstaw do stwierdzenia przez organ swej niewłaściwości i przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi. Postępowanie przewidziane w art. 71 ust 3 Prawa budowlanego jest wszczynane wyłącznie w razie zaistnienia przesłanki samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która to przesłanka nie stanowiła podstawy wniosku. Organ administracji, nie mógł samodzielnie, wbrew woli strony, zmieniać podstawy złożonego wniosku i traktować go jako wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zarzut skarżącego, iż w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonywania robót budowlanych, nie znajduje zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest uzasadniony. Art. 51 Prawa budowlanego stanowi dopełnienie i kontynuację trybu, o którym jest mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Art. 71 ust 3 Prawa budowlanego nakazuje, w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc stosowanie uwzględniające specyfikę i charakter przedmiotu tego postępowania. Przedmiotem tym jest kwestia zmiany sposobu użytkowania, a nie wykonanie robót budowlanych, i dla zastosowania w tej sytuacji przepisów art. 50 jak i art. 51 Prawa budowlanego (w tym ust. l tego artykułu) nie jest konieczne wykonanie w związku ze zmianą sposobu użytkowania jakichkolwiek robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że nałożenie obowiązku dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności między stanem faktycznym a prawnym, na które powołuje się skarżący, znajduje podstawę właśnie w treści art. 51 ust l pkt 2 Prawa budowlanego. Twierdzenia skarżącego, iż w istocie zmiana sposobu użytkowania obiektu polegająca na podjęciu produkcji wyrobów z lateksu - balonów, nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagającej wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, bowiem taki sposób użytkowania obiektu mieścił się w sposobie użytkowania, na który uzyskano pozwolenie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 listopada 1997 r., jest błędny. Decyzja ta dotyczyła bowiem jedynie użytkowania obiektu usługowo - magazynowego, w którym skarżący zamierzał prowadzić działalność polegającą na malowaniu balonów i ich konfekcjonowaniu, a nie produkcję balonów. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Zmiana charakteru działalności polegająca na podjęciu produkcji balonów, uprzednio przywożonych do obiektu w celu ich malowania i przechowywania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadto wskazać należy, że w sytuacji gdyby podjęcie nowej działalności produkcyjnej nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, postępowanie w sprawie udzielenia przez Starostę pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego byłoby zbędne wobec rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania;' obiektu w już wydanej decyzji. Istnienie orzeczenia rozstrzygającego w sposób ostateczny daną sprawę czyni bowiem w sposób oczywisty bezprzedmiotowym kolejne postępowanie w tym przedmiocie. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt I S/Ka 2247/98 Lex Nr 44391) Także zatem w sytuacji, gdyby zmiana przez skarżącego charakteru działalności nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, byłoby bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby jego umorzenie, aczkolwiek z innej przyczyny. Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwej oceny braku zgodności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wobec braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji merytorycznej są bezprzedmiotowe, a ocena w tym zakresie dokonana zostanie przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Pogląd organu II instancji, iż uchybienie proceduralne polegające na braku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania nie miało wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. w związku z czym nie skutkuje ono wadliwością decyzji jest błędny. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji zobowiązane są zapewnić stronom czyny udział w każdym stadium postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.). a organ administracji winien rozważyć kto zgodne z art. 28 k.p.a. jest stroną postępowania i spełnić wymogi wynikające z art. 10 k.p.a. W toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania. mającego istotny wpływ na wynik sprawy - treść wydanej decyzji. Naruszenie to nie miało charakteru rażącego i nie uzasadnia wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję ę. W związku z uwzględnieniem skargi. Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego. czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku. gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy wydania zezwolenia i nie podlega wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonywania było bezprzedmiotowe.