II SA/Gd 248/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 1 grudnia 2003 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogę być wykonane. Decyzją z dnia 1 grudnia 2003r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie ustalił na okres od 1 grudnia 2003r. do dnia 30 listopada 2004 r. miesięczną odpłatność E. i S. G. za pobyt nieletniej I. G. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie wynoszącą 216,67 zł. Decyzję wydano na podstawie art. 35 ust. l pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. 414 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 82 , poz. 929 ) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż z wywiadu środowiskowego - aktualizacji dochodów przeprowadzonych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że dochód Państwa G. wynosi 309,54 zł na osobę w rodzinie (rodzina 5- osobowa). Zgodnie z art. 35 ust. l pkt 2 i 4 cytowanej ustawy za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej ponoszą odpłatność rodzice, których dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G. domagając się uchylenia decyzji i zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności. Wskazał, iż pod uwagę wzięto dochody z miesiąca października, kiedy to dochód rodziny był najwyższy w całym roku, gdyż od września pracę rozpoczęła małżonka odwołującego, a od października on sam. Odwołujący zarzucił, iż organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę sytuacji życiowej i materialnej rodziny, gdyż rodzina od chwili umieszczenia córki w domu pomocy społecznej, czyli od 3 lat boryka się z bezrobociem i biedą. Korzysta przy tym z pomocy społecznej. Nadto wskazał, że wykonywana przez niego i żonę praca nie jest stałym zatrudnieniem. Ponadto w domu na utrzymaniu pozostaje jeszcze dwójka dzieci w wieku szkolnym. Decyzją z dnia 19 stycznia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż I. G., córka odwołującego przebywa w Domu Pomocy Społecznej. Do września 2003 roku rodzice byli bezrobotni i rodzina nie miała stałych dochodów. W tym czasie nie ponosiła opłat związanych z utrzymaniem córki. Sytuacja uległa zmianie od września 2003 r. kiedy to E. G. podjęła pracę. Wówczas już rodzina była zobowiązana do poinformowania organu I instancji o zmianie sytuacji dochodowej. Jednakże w związku tym, że dochód jaki uzyskuje E. G. nie przekraczał wysokości kryterium dochodowe dla rodziny, nie miało to wpływu na odpłatność za pobyt dziecka w placówce. Istotnym dla sprawy był moment podjęcia pracy przez S. G. Wówczas bowiem dochód rodziny ustalił się na takim poziomie, że przekroczył kryterium dochodowe obliczane podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Łączna kwota dochodu wynosi 1547,74 zł netto, co daje 309,55 zł na osobę i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 226,4 zł na osobę. Zgodnie z art. 35 ust. l ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej odpłatność ponoszą rodzice, wówczas gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 4 ustawy. Taka sytuacja zaistniała w badanej sprawie. Odpłatność ustalono od grudnia 2003 r. w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie, a nie od października, kiedy to zmieniła się sytuacja rodziny, wychodząc naprzeciw jej potrzebom. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E. i S. G. domagając się uchylenia decyzji ustalającej odpłatność. Skarżący wywiedli, iż nie zostało wzięte pod uwagę, że od kilku lat ich rodzina boryka się z biedą i bezrobociem. Dwunastoletnia córka wymaga stałego leczenia, na utrzymaniu pozostaje także trzynastoletni syn. Od dnia 1 kwietnia 2004 r. S. G. pozostaje bez pracy. Uzyskane zaś w trakcie zatrudnienia środki nie pozwoliły na oddanie wszystkich długów, które zostały zaciągnięte w okresie pozostawania bez pracy. Skarżący domagali się zwolnienia ich z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej i w niniejszym postępowaniu nie mogą zostać uwzględnione argumenty dotyczące trudnej sytuacji rodziny skarżących. W odpowiedzi na skargę wskazał nadto, że ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia rodziców od odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej, w przypadku przekroczenia dochodu wyznaczonego ustawą. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w dacie wydawania zaskarżonych decyzji stanowił, że miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie; wlicza się w to dziecko kierowane lub przebywające w domu w przypadku, gdy opłatę wnosi opiekun, opłata wynosi 70% dochodu dziecka. Ustęp 4 tego artykułu stanowi, że osoby, o których mowa w pkt 2 nie ponoszą opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1, w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Z cytowanego przepisu wynika, iż w sytuacji, gdy dochód na osobę w rodzinie dziecka przebywającego w domu pomocy społecznej nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, to rodzina taka jest zwolniona z ponoszenia odpłatności. I na tej podstawie skarżący nie ponosili odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej we wcześniejszym okresie. Przepis ust. 2a pkt 2 art. 35 ustawy stanowi, że osoby ponoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz rodzina ponosząca opłatę za pobyt członka rodziny mogą być zwolnione, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, jeżeli występują uzasadnione okoliczności, w szczególności długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Ust. 2e stanowi, iż decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłaty wydaje się na okres nie dłuższy niż rok. Przepis ten wyraźnie uzależnia odstąpienie od ustalenia odpłatności od sytuacji materialno - życiowej osoby lub osób zobowiązanych na wniosek strony. Z orzecznictwa administracyjnego wynika, że organ administracji ustalający odpłatność winien w ramach prowadzonego postępowania z urzędu rozpatrywać możliwość zwolnienia osoby zobowiązanej z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 listopada 1998r., sygn. akt IISA/Gd 2070/97, ONSA 1999 nr 3, poz. 105). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Bierze pod uwagę całokształt stanu faktycznego sprawy i wydaje decyzję tak jak gdyby to ustalenie tylko organ odwoławczy poczynił. Nie może, więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazano w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy winien dokładnie przeanalizować zarzuty odwołania starając się dociec jaki cel przyświecał stronie. Organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważyły możliwości zastosowania w niniejszej sprawie cytowanego powyżej art. 35 ust. 2a pkt 2 ustawy stanowiącego o możliwości zwolnienia rodziny z ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej. Istotne jest przy tym, że już w odwołaniu skarżący wyraźnie dał wyraz temu, że warunki materialne i sytuacja życiowa związana z chorobą dziecka nie pozwalają na poniesienie opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Kolegium winno także mieć na uwadze i to, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 61 § 4 Kpa w ogóle nie zawiadomił skarżących o tym, że wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej. Skarżący nie mieli więc możliwości wcześniej wnieść o zwolnienie od ponoszenia odpłatności, skoro o sprawie dowiedzieli się z decyzji tę odpłatność ustalającej. Organ odwoławczy winien był więc zwrócić uwagę na właściwe żądanie strony, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że w sprawie zwolnienia odpłatności należy złożyć stosowny wniosek i to dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny ulegnie pogorszeniu. Wprost przeciwnie to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek właściwej oceny stanu sprawy. Strona winna – mając na uwadze art. 9 Kpa - być pouczona o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem z uwagi na sytuację materialną i życiową, w jakiej się znajduje. Organ orzekając ma stać na straży praworządności mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Tej zasady ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie przestrzegał, czym w istotnym, dla wydania decyzji, stopniu dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Sytuacja materialna i życiowa skarżących natomiast musiała być znana organowi administracyjnemu. Zdaniem Sądu z treści art. 35 ust. 2a pkt 2 ustawy wynika obowiązku rozważenia sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w domu pomocy społecznej pod kątem możliwości zastosowania instytucji zwolnienia od ponoszenia tej odpłatności. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 1 grudnia 2003 r. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżących.