II SA/Gd 248/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie : Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2004 r., nr [...] zn. [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 grudnia 2004 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał K. i T. B. rozbiórkę budynku stodoły (z wyłączeniem fundamentów istniejących po pożarze dotychczasowej) usytuowanej na działce nr 137 w T., gmina L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. i T. B. w 1998 r. wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dwukondygnacyjny budynek stodoły, który zrealizowany został w obrysie istniejącego wcześniej spalonego obiektu. Z wnioskiem o rozbiórkę bądź o przesunięcie przedmiotowego budynku wystąpiła E. D., właścicielka sąsiedniej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie jest związany żądaniem zawartym we wniosku inicjującym postępowanie i na gruncie przepisów prawa budowlanego samodzielnie ocenia czy i jaki tryb postępowania należy zastosować. W związku z tym organ dokonał samodzielnej analizy stanu sprawy i zgodnie z obowiązującymi przepisami nakazał K. i T. B. przedłożenie w terminie do dnia 27 kwietnia 2004 r. określonych dokumentów. Ponieważ inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego nich obowiązku organ podjął powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i T. B. żądając umożliwienia im dokonania legalizacji stanu istniejącego. Odwołujący podnieśli, iż w dniu 11 maja 2001 r. Wójt Gminy L. pisemnie potwierdził, iż dokonano odbudowy spalonej stodoły oraz przeznaczono na ten cel 1.500 zł, jako bezzwrotną zapomogę. Nie kwestionowano wtedy legalności odbudowanej stodoły. Natomiast w dniu 10 kwietnia 2002 r. Urząd Gminy L. rozstrzygnął sprawę nielegalnego wzniesienia obiektu budowlanego – stodoły i wydania decyzji zgodnie z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie stwierdzono wtedy konieczności zastosowania sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. W tym samym dniu Wójt Gminy wydał postanowienie o wstrzymaniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stodoły. Również w późniejszym piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte było twierdzenie, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie odwołujących się powyższe jednoznacznie stanowi o jednomyślności organów w przedmiotowej sprawie co do zastosowania wobec inwestorów przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia 11 lutego 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 203 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. naruszenia art. 28 Prawa budowlanego poprzez odbudowanie na działce nr [...] w T. spalonej stodoły bez pozwolenia właściwego organu, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Niewykonanie powyższego obowiązku przez inwestorów spowodowało, że organ ten został zobligowany do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego (także odbudowanego – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) bez pozwolenia na budowę. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał, czy inwestorzy dokonali formalnego zgłoszenia zamiaru odbudowy spalonej stodoły. Z zebranego materiału dowodowego, w tym z pisma Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2002 r. wynika, że inwestorzy nie dokonali takiego zgłoszenia w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ wskazał, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty i nie jest on związany pismami organów w których wyrażają one swoją opinię na temat załatwienia danej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się także do tłumaczeń strony, co do przyczyny nie złożenia w terminie wymaganych dokumentów, uznając, że termin na ich przedłożenie wyznaczono na okres od 27 stycznia 2004 r. do 27 kwietnia 2004 r., natomiast niedyspozycja pełnomocnika strony wystąpiła w dniach 20 sierpnia 2004 – 14 września 2004 r. zatem opóźnienie nie jest usprawiedliwione. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i T. B. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem i uznając ją za krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej dla organu administracji publicznej obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Natomiast stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe prowadzone jest z urzędu. Organ administracji zobowiązany jest zatem z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada postępowania z urzędu (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Natomiast dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organy w żaden sposób nie odniosły się do zawartej w piśmie uczestniczki postępowania E. D. z dnia 30 stycznia 2002 r. informacji wskazującej, że przedmiotowa stodoła nie została wybudowana po obrysie starego obiektu budowlanego, ale została przesunięta o 3 m w kierunku granicy nieruchomości E. D. Organ posiadając taką informację był zobowiązany zbadać, czy jest ona prawdziwa, a następnie w zależności od wyniku przeprowadzonego dowodu ustalić, jaki ta okoliczność ma wpływ na wynik sprawy. Z zebranych w sprawie dokumentów nie wynika, aby wymieniona wyżej okoliczność była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego. Należy wskazać, że jest to okoliczność, która może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto w niniejszej sprawie należy wskazać na treść przepisu art. 107 § 1 k.p.a. który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Należy także wskazać, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97, LEX nr 47875; wyrok NSA z 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98, LEX nr 43933). Jest ono szczególnie istotne w decyzjach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy decyzja dotyczy konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, wymagającego opisania i określenia położenia w jednostkach fizycznych (metry, centymetry). Te same uwagi należy odnieść do całości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do zasad sporządzania protokołów z konkretnych czynności dowodowych (Rozdział 4 kpa) (por. wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu wymogowi. Organy administracji nakazały bowiem rozbiórkę odbudowanego obiektu budowlanego – stodoły nie precyzując, co dokładnie temu nakazowi podlega. Z dokumentacji znajdujące się w aktach, w szczególności ze zdjęć, wynika, że stodoła posiada wspólne ściany z budynkami, które do niej przylegają, to jest garażem i budynkiem gospodarczym. Organy nadzoru powinny były zbadać, czy budynki przylegające do obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki są obiektami samodzielnymi, czy też ich konstrukcja łączy się z odbudowana stodołą i dopiero wtedy w rozstrzygnięciu decyzji precyzyjnie wymienić, co podlega nakazowi rozbiórki. Wykonanie nakazu rozbiórki w kształcie wynikającym z zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem doprowadzić do katastrofy budowlanej. Należy także ustalić położenie fundamentów spalonej stodoły w stosunku do obiektu podlegającego rozbiórce i powyższe uwzględnić w treści decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zasad przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego koniecznego aby prawidłowo załatwić niniejszą sprawę. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.