II SA/Gd 248/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala sprzeciw. Wójt Gminy działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 86 ust. 1 pkt 4, 7b, 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. decyzją z 15 listopada 2019 r. zezwolił D. K. na usunięcie 25 sztuk drzew rosnących na działce nr [..] w obrębie nr [..], położonej w miejscowości S. z gatunku sosna pospolita oraz nie zezwolił na usunięcie 15 sztuk drzew (10 sztuk buk zwyczajny i 5 sztuk sosna pospolita). Zezwolenie wydano pod warunkiem zastąpienia ww. drzew innymi drzewami gatunku sosna czarna, jarząb pospolity lub jarząb szwedzki lub klon zwyczajny lub świerk pospolity w ilości 25 sztuk w obrębie przedmiotowej działki w terminie do 30 czerwca 2020 r. z zachowaniem określonych tą decyzją zasad. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że usunięcie drzew nastąpi z powodu zagrożenia budynkom znajdującym się na terenie ośrodka wypoczynkowego. Pismem z 28 listopada 2019 r. D. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w części warunkującej zgodę na zezwolenie na wycinkę drzew zastąpieniem drzew wycinanych innymi wymienionymi gatunkami w ilości 25 sztuk. Wniosła o uchylenie decyzji w skarżonej części uzasadniając to brzmieniem art. 86 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody, który wskazuje, że nie nalicza się opłat za usunięcie topoli o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym powyżej 100 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Zdaniem odwołującej wobec nienaliczenia przez organ opłaty za wydanie zezwolenia za usunięcie 25 drzew (sosen pospolitych) nałożenie powinności dokonania nasadzeń zastępczych jest możliwe tylko wówczas, gdy wnioskujący ubiega się o wycięcie topoli. Zaznaczyła odwołująca, że ubiega się o wycięcie 25 sosen, a nie topoli, w związku z czym decyzja w części zobowiązującej do nasadzeń nie odpowiada prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z 11 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie dopełnił obowiązku powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia oględzin drzew, na wycięcie których o zezwolenie ubiegała się strona. Oględzin dokonał w dniu 28 października 2019 r. bez udziału strony i tym samym naruszył podstawową zasadę zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Następnie SKO zaznaczyło, że do protokołu organ załączył dokumentację fotograficzną drzew, jednak nie wynika z niej, czy są to wyłącznie drzewa na których usunięcie udzielono zezwolenia, czy wszystkie drzewa, o usunięcie których ubiegała się strona. Z dokumentacji fotograficznej nie można także ustalić, w jakim stanie zdrowotnym są drzewa. W ocenie Kolegium nie wszystkie drzewa uwiecznione na fotografiach są w stanie uprawniającym do ich usunięcia, dlatego też organ jednoznacznie winien określić, które z drzew na fotografiach objęte są zezwoleniem na usunięcie oraz jaki jest ich stan zdrowotny. Wskazało Kolegium, że zgodnie z art. 83b ustawy o ochronie przyrody, wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew winien zawierać m.in. wskazanie drzew, o usunięcie których ubiega się wnioskodawca, wraz z podaniem obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. W aktach sprawy karta nr 3 zawiera wykaz ( nie określono, kto i na jaką okoliczność ten wykaz sporządził) gatunków drzew oraz liczby, z których nie wynika, co one oznaczają; można jedynie założyć, iż są to liczby dotyczące obwodów pni, jednak nie wiadomo, na jakiej wysokości obmiaru dokonano. Odnosząc się do treści decyzji wskazało SKO na przepis art.83d ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w przypadku nasadzeń zastępczych organ winien określić m.in. minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów (art.83 ust.2 pkt 3), podczas gdy organ dla nasadzeń zastępczych ustalił obwód pni na wysokości 130cm. Dalej powołując się na przepis art. .83 f ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż przepisów art. 83 ust. 1 ( obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew) nie stosuje się m.in. do drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. W świetle cyt. wyżej przepisu wyjaśnienia wymaga kwestia obwodu pnia na wysokości 5 cm drzew, które mają niewielki obwód pnia na wysokości 130 cm i zostały wymienione w decyzji, a są to drzewa posiadające obwody pni 15cm, 40cm, 19cm, 17cm. Kolegium ponadto wskazało, że zgodnie z art.84 ustawy o ochronie przyrody za zezwolenie na usunięcie drzew pobiera się opłaty, z wyjątkiem usunięcia drzew i krzewów, o których mowa w art.86. Organ nie odniósł się w swej decyzji do kwestii opłat za zezwolenie na usunięcie drzew uzasadniając swoją decyzję, w sposób w ocenie Kolegium niedostateczny, iż drzewa, na usunięcie których udzielono stronie zezwolenia, tj. sosny w ilości 25 sztuk są stare, w złym stanie sanitarnym z widocznymi wżerami ksylobiontów oraz lekko pochylone. W chwili obecnej stwarzają realne zagrożenie powstania niekontrolowanego wywrotu lub złomu. Poziom ryzyka jest na tyle wysoki, że należy je usunąć, ponieważ potencjalne straty mogą być dalekosiężne w skutkach. Organ nie podał jednak, jak stare mogą być sosny oraz jak duży uszczerbek w ich stanie zdrowotnym wywarła działalność ksylobiontów. Na zdjęciach załączonych do akt sprawy nie widać, żeby sosny faktycznie były w złym stanie sanitarnym i stwarzały realne zagrożenie wywrotu lub złomu. SKO przytoczyło treść przepisu art. 125 ustawy, który stanowi, iż Rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z: realizacją zadań uzasadnionych potrzebami ochrony przyrody; prowadzeniem badań naukowych lub edukacją; racjonalną gospodarką; amatorskim połowem ryb; zbiorem na własne potrzeby; prowadzeniem akcji ratowniczej; bezpieczeństwem powszechnym; bezpieczeństwem sanitarnym i weterynaryjnym; ochroną życia i zdrowia ludzi; zapobieganiem skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniem. W świetle powołanego przepisu, w ocenie Kolegium, uzasadnienie decyzji nie wyczerpuje dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia zarówno prawnego jak i faktycznego, ponieważ organ I instancji nie udowodnił i nie uzasadnił w sposób przekonujący, że drzewa przewidziane do usunięcia faktycznie grożą wywrotem lub złomem (sam fakt istnienia wżerów ksylobiontów nie oznacza takiego zagrożenia). A nadto nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem potencjalnych dalekosiężnych w skutkach strat. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało Kolegium, że odwołująca się błędnie uznała, iż w sprawie jej wniosku znajduje zastosowanie przepis art.86 ust.1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie nalicza się opłat za usunięcie topoli o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym powyżej 100 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. Ogólną zasadą jest, iż za udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew wnioskodawca winien uiścić opłatę (art.84 ustawy), natomiast art. 86 zawiera katalog przesłanek, które zwalniają z naliczenia takich opłat i w przypadku usunięcia drzew gatunku topola, o którym mowa w tym przepisie, osoba posiadająca zezwolenie na jej wycięcie nie będzie musiała uiścić opłaty za wycięcie tego drzewa, jeżeli drzewo to zostanie zastąpione innymi drzewami. Nie oznacza to, że organ, udzielający zezwolenia na usunięcie drzew, nie może nakazać dokonania nasadzeń zastępczych, bo na to pozwala mu przepis art. 83c ust.3 ustawy, który stanowi, iż wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może być uzależnione od dokonania nasadzeń zastępczych i na podstawie tego przepisu, udzielając stronie zezwolenia na usunięcie drzew, organ nakazał dokonanie nasadzeń zastępczych. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła D. K. zaskarżając ją w całości i zarzucając: I. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 15, art. 128, art. 138-139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym przez skarżącą, nierozstrzygnięcie istoty zaskarżenia, jak również pogorszenie jej sytuacji skarżonym orzeczeniem (złamanie zakazu reformationis in peius), 2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych poza granicami zaskarżenia i ze złamaniem nieorzekania na niekorzyść odwołującego się (zakaz refermationis in peius), w tym nie opierających się na aktach sprawy; II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 86 ust. 1 punkt 11 ww. ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że warunkowanie zezwolenia na wycięcie od dokonania nasadzeń zastępczych jest prawidłowe, gdy nasadzenia zastępcze nie mają wpływu na realizację uprawnienia w postaci wycinki drzew, ale na to, czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizację uprawnienia. Strona wnosząca sprzeciw wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wyższego stopnia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu zaznaczono, że D. K. zaskarżyła decyzję Wójta Gminy z 15 listopada 2019 r. w części warunkującej zgodę na zezwolenie na wycinkę zastąpieniem drzew wycinanych innymi i wymienionym w decyzji gatunkami drzew w ilości 25 sztuk. Mimo zaskarżenia ww. decyzji w części organ wyższego stopnia nie tylko przekroczył granice zaskarżenia i uchylił decyzję w całości, lecz nadto wydał decyzję dla skarżącej niekorzystną, gdyż: odmówił zasadności zarzutowi skarżącej o tym, że nasadzenia zastępcze nie mogą warunkować wycinki drzew, lecz wyłącznie to, czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizację uprawnienia (do tego sprowadzało się odwołanie skarżącej), uchylił orzeczenie w zakresie niekwestionowanym przez stronę i dokonał w oderwaniu od akt nowych ustaleń co do faktów, choć te nie były sporne, a nadto nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełnienie postępowania dowodowego. Wskutek ww. działania organ odwoławczy naruszył również zakaz reformationis in peius, gdyż ponownym rozpoznaniem objęta zostanie nieskarżona przez stronę część decyzji, która opierała się na niekwestionowanych przez stronę ustaleniach co do stanu faktycznego, w tym wykreował wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i to mimo braku do tego podstaw w aktach sprawy. Wskutek powyższego niedopuszczalnego w państwie prawa działania doszło natomiast do takiej sytuacji, że organ wzywa obecnie skarżącą do uzupełnienia rzekomych braków wniosku, co bez wątpienia pogarsza jej sytuację procesową i stanowi wyjście poza zakres zaskarżenia. W zakresie niezaskarżonym będzie jednocześnie prowadzone na nowo postępowanie dowodowe, gdy łamie to podstawowe i wyżej opisane gwarancje procesowe. W zakresie zaskarżenia (skarżąc decyzję w części) skarżąca zarzucała, że nie można warunkować wycinki drzew od dokonania nasadzeń zastępczych, co miało miejsce w sprawie. Również i w tym zakresie organ wydał orzeczenie niekorzystne dla strony, gdyż uznał, że zezwolenie może być warunkowane nasadzeniami zastępczymi. Jest to stanowisko zupełnie błędne. Zgodnie z orzecznictwem, "nasadzenia zastępcze nie mają wpływu na realizacje uprawnienia w postaci wycinki drzew, ale na to czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizacje uprawnienia" (wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r. II SA/Bk 514/18, LEX nr 2677690). Wbrew przeciwnym sugestiom organu, strona nie kwestionuje zastrzeżenia w decyzji możliwości zobowiązania strony do dokonania nasadzeń zastępczych w oparciu o art. 83c ust. 3 ww. ustawy, lecz uważa, że art. 86 ust. 1 punkt 11 ww. ustawy uszczegóławia zasadę ogólną w ten sposób, że nasadzenia zastępcze nie mają wpływu na realizację uprawnienia w postaci wycinki drzew, ale na to, czy strona uprawniona do wycinki skorzysta ze zwolnienia z opłaty za realizację uprawnienia, o czym wspomniano już wyżej. Również i w tym zakresie decyzja jest zupełnie błędna i w gruncie rzeczy nie odnosi się do istoty zarzutów strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m.in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację SKO, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm. - dalej u.o.p.) usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek wskazanych tam podmiotów. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych (art. 83c ust. 1 u.o.p.). Z kolei według art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się m.in. do drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; Jest oczywistym, że przepis ten, przywołany powyżej jedynie skrótowo, wprowadza normę powszechnie obowiązującą, istotną z punktu widzenia ustaleń organów, które winny działać nie tylko na wniosek, ale i w określonych sytuacjach również z urzędu. Art. 7 k.p.a. stanowi bowiem, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Co więcej, organy powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro tak, to zasadne jest stanowisko SKO, że konieczne było dokonanie precyzyjnych ustaleń także w zakresie istotnym dla zastosowania art. 83f ust. 1 u.o.p.. Słusznie również zwrócono uwagę, że decyzja powinna być wyważona w zakresie interesu zarówno wnioskodawcy, jak i publicznego, a organ I instancji skupił się jedynie na interesie indywidualnym wnioskodawczyni i jej prawie własności, zwłaszcza, że kontrolowana decyzja zezwalająca na wycinkę zawiera elementy uznania administracyjnego organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te w oczywisty sposób muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1338/18). Co więcej, organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Lu 691/18). Podobnie orzeczono w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 535/16: "(...) wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. (...) organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. (...) organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela." Decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, choć kontrola ta jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 33). Kontrola sądowa sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04). Aby rozstrzygnięcie uznaniowe mogło być zaakceptowane, musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego oraz należycie uzasadnione. Tych elementów w postępowaniu organu I instancji zabrakło. Stąd SKO słusznie uchyliło skarżoną decyzję. Ilość uchybień organu I instancji nie pozwalała na konwalidowanie błędów przed SKO. Naruszono by bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji). Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem odbywa się kontrola jedynie legalności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) jest niezasadne. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nadto nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu odwołania nie jest uzasadniony z tego względu, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania w części. Odwołanie od decyzji nie wymaga szczególnego uzasadnienia, wystarczy że wynika z niego, iż strona jest niezadowolona z decyzji. Wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać sprawę ponownie w jej całokształcie i wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Jedynym ograniczeniem dla organu odwoławczego jest art. 139 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza porządek społeczny. Natomiast jednoznacznie w orzecznictwie i doktrynie zostało przyjęte, że decyzja kasacyjna nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony. Zarzuty wyartykułowane we wniesionym sprzeciwie są chybione, a kontrolowana decyzja prawidłowa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a.