II SA/Gd 248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt SKO Gd/6338/23 w przedmiocie wydania kserokopii akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 października 2023 r., nr RS.8252.276.2022. Pani M. T. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) w Gdańsku z 30 stycznia 2024 r., nr 6338/23 dotyczące przesłania kopii akt sprawy. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym: Skarżąca pismem z 12 września 2023 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o przesłanie, przed przeprowadzeniem kolejnego wywiadu środowiskowego, kopii akt sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent Miasta, pismem z 15 września 2023 r. poinformował Skarżącą, że nie ma podstawy prawnej do żądania sporządzenia przez organ kopii lub odpisów akt. Organ wyjaśnił, że strona może tego dokonać samodzielnie w siedzibie organu. Poinformowano także, że w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym, organ obecnie dysponuje jedynie częścią akt. Skarżąca w reakcji na pismo z 15 września 2023 r., wniosła o wydanie postanowienia, celem jego zaskarżenia. Prezydent Miasta postanowieniem z 18 października 2023 r. odmówił Skarżącej przesłania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył argumentacją zaprezentowaną w piśmie z 15 września 2023 r. SKO postanowieniem z 30 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. Kolegium Odnosząc się do pierwszego żądania zawartego we wniosku z 12 września 2023 r. tj. o wydanie kserokopii potwierdzonych z oryginałem całości akt sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazało że przy rozpatrywaniu tego żądania zastosowanie ma art. 73 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W ocenie Kolegium zasadnie przyjęto, że ważnego interesu strony nie można uzasadniać tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt dla potrzeb prowadzonego postępowania. Należy bowiem jeszcze wykazać, że nie ma się możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów z akt sprawy w trybie art. art. 73 § 1 i 1a K p a., stanowiących, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z kolei odnosząc się natomiast do drugiego żądania Skarżącej tj. o wydanie niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem akt postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, SKO podniosło, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. kreuje prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z kolei art. 73 § 2 K.p.a. stanowi jedynie o uprawnieniu strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Organ nie ma więc obowiązku kserowania całych akt administracyjnych i doręczania ich na adres strony. Żądanie skserowania całości akt administracyjnych należy potraktować zatem, jako nadużywanie prawa przez wnioskodawczynię. Pomimo sprawowania opieki nad matką, nie ma przeszkód, aby osobiście, bądź przez upoważnionego przez siebie pełnomocnika, wnioskodawczym zapoznała się z całością akt sprawy w siedzibach organów, które ma mieć na celu, jak podaje przygotowanie się strony do przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego i wskazania konkretnych braków w poprzednim wywiadzie. We wniesionej do Sadu skardze, Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że ustanowienie pełnomocnika dla przeglądu akt wiąże się z kosztami przewyższającymi ten cel, dla którego miałby być ustanowiony, więc byłby to jeszcze większy wydatek niż podróż do organu bądź wydatek dla Skarbu Państwa w przypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Skarżąca wskazała również, że stan zdrowia matki, którą się opiekuje, nie pozwala na pozostawienie jej samej w domu i udanie się do siedziby organu. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do stanowiska organu dotyczącego przesłanki ważnego interesu strony w uzyskaniu uwierzytelnieniu odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (art. 71 § 2 K.p.a). Otóż SKO stwierdziło, że w tej sprawie przesłanka ta nie zachodzi. Kolegium jednakże nie uzasadniło swojego stanowiska. Przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia ważnego interesu strony. Nieostry charakter tej przesłanki obliguje organy do oceny, na tle okoliczności danej sprawy, czy strona wykazała jej istnienie. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, Skarżąca powołała się niemożność zapoznania się z aktami sprawy z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką oraz konicznością przygotowania się do kolejnego wywiadu środowiskowego. Organ nie uznał tych okoliczności jako uzasadniony ważny interes Skarżącej, nie wyjaśniając motywów takiej oceny. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana, gdyż w istocie uniemożliwia Skarżącej polemikę z wydanym rozstrzygnięciem. Dodatkowo zauważyć, należy, że stosownie do art. 79a § 1 i 2 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W ocenie Sądu, w sytuacji wątpliwości, co do wykazania przez Skarżącą ważnego interesu niezbędnego do uzyskania przez Nią uwierzytelnionych kopii akt, należało Ją o tym poinformować w trybie art. 79a K.p.a. Po drugie, w myśl art. 71 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, stwierdził że ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd Naczelny wyjaśnił między innymi, że za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 K.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 K.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). W ocenie NSA, odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W przywołanej uchwale wskazano również, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. W ocenie Sądu, powyższe rozważania należy przełożyć na grunt niniejszej sprawy, ponieważ nie ma aksjologicznych przesłanek aby czynność wysyłki wykonanych kopii (ewentualnie uwierzytelnionych kopii) odrywać od prawa udostępnienia akt. Otóż odmowa wykonania kopii akt oraz ich wysyłki mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania lub gdyby strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie takimi argumentami się nie posłużono. Kolegium wskazało co prawda, że żądanie Skarżącej stanowi nadużycie prawa, jednakże w żaden sposób tego nie wyjaśniło. Podobnie, SKO nie uzasadniło swojego stanowiska, że Skarżąca ma możliwość zapoznania się z aktami w siedzibie organu, w świetle powoływanej przez Nią okoliczności opieki nad matką. SKO nie kwestionowało okoliczności sprawowania opieki, jednocześnie nie wyjaśniając, z jakiego powodu nie stanowi ona sytuacji uzasadniającej wykonanie i przesłanie kopii akt. Argumentacja zaprezentowana zaś przez Prezydenta Miasta, ograniczyła się jedynie do interpretacji przepisów K.p.a., której Sąd ze wskazanych uprzednio powodów nie podziela. Powyższe działanie SKO narusza zarówno zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), jak i zasadę budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył również art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia swojego stanowiska. Naruszeń tych dopuści się także organ pierwszej instancji z uwagi na błędną interpretację art. 73 K.p.a. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy, organy obu instancji zaniechały rozpoznania żądania Skarżącej także przez pryzmat prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że stan zdrowia matki Skarżącej stanowi obiektywną przeszkodę przyjazdu do organu i poświęcenia czasu na wykonywanie kopii akt. i tym samym np. zgromadzenie dowodów istotnych w prowadzonym postępowaniu. Ponadto organy nie wykazały, istnienia konkretnych utrudnień wynikających z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Analogicznie nie wskazano również, aby strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywała prawa wynikającego z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Powtórzyć przy tym należy za NSA, że koszty wykonania przez organ kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz ich wysyłki, obciążają wnioskodawcę, o czym należy go poinformować. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez SKO co najmniej przedwcześnie. W takim stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym zakres uchybień oraz konieczność zapewnienia prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, uzasadniały konieczność uchylenia postanowienia organu pierwszej. Organy ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będą do uwzględnienia wyrażonej powyżej oceny prawnej, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń, w przypadki ewentualnej ponownej odmowy wykonania i przesłania kopii akt, zobowiązane będzie do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego postanowienia.