II SA/Gd 249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt [..], w której stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej w części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 27 października 1993 r., nr [..] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..] w miejscowości O., polegający na odłączeniu z nich działek nr [..]-[..], użytkowanych jako droga. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, tj. w zakresie w jakim orzeka ona o tym, że podział dokonany kwestionowaną decyzją nastąpił "z urzędu za zgodą Pana Z. B." oraz w zakresie w jakim orzeka ona o tym, że podział dokonany ww. decyzją polega m. in. na odłączeniu działki nr [..] o powierzchni 0.13 ha. Z uzasadnienia wniosku wynika, że przepisy obowiązujące w dacie podziału nie pozwalały na orzekanie o podziale "z urzędu", ale jednocześnie "za zgodą", podobnie jak nie pozwalały na dokonanie podziału poprzez odłączenie z nieruchomości działki już istniejącej, tj. [..] i to w całości. Decyzją z 22 stycznia 2020 r. Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej w części dotyczącej orzeczenia o odłączeniu z nieruchomości działki nr [..] o powierzchni 0,13 ha, odmawiając stwierdzenia nieważności w pozostałej części. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako ustawa wywłaszczeniowa, będącego podstawą prawną wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tymi przepisami podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oceniając zastosowanie powyższych przepisów w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 27 października 1993 r. Kolegium stwierdziło, że art. 10 ustawy nie regulował trybu wszczęcia postępowania podziałowego, a zatem zastosowanie znajdowały przepisy kodeksu postepowania administracyjnego – art. 61 § 1 – który stanowił, że może ono być wszczęte z urzędu i na wniosek. Decyzja z 27 października 1993 r. wydana została z urzędu, co wynika wprost z jej komparycji, zatem wbrew sugestii wynikającej z wniosku strony, nie doszło w tym zakresie do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Natomiast, w ocenie Kolegium, zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie w jakim orzeczono o "odłączeniu" z nieruchomości działki nr [..]. Kolegium wyjaśniło, że projekt podziału dotyczył w szczególności działek nr [..] i [..]. Nie dotyczył natomiast działki nr [..]. Skoro więc działka ta nie była objęta projektem podziału to oczywistym jest też, że i decyzja podziałowa nie mogła dotyczyć tej działki. W tym więc zakresie, zdaniem Kolegium, decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy. Zdaniem Kolegium, nie zachodzą natomiast żadne inne podstawy uzasadniające stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z urzędu. W skardze do sądu Z. B. zakwestionował wyżej opisaną decyzję Kolegium w takim zakresie, w jakim Kolegium nie stwierdziło jej nieważności w całości, tj. w zakresie jej punktu 2. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że skoro Kolegium uznało, że decyzja została wydana "z urzędu", to oznacza że wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które w art. 10 ust. 5 ustawy wymaga "wniosku właściciela" o podział. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność tego, czy skarżący kiedykolwiek składał wniosek o podział nieruchomości objętej decyzją Wójta Gminy z 27 października 1993 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2020 r., którą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z 27 października 1993 r. w części, tj. w zakresie w jakim orzekała ona o działce nr [..] o powierzchni 0,13 ha w O. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Kompetencje w tym zakresie w odniesieniu do decyzji wydanej przez wójta gminy posiada zatem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśnić należy, że została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowych z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że orzeczenie w decyzji z 27 października 1993 r. o działce (nr [..]), która nie została objęta projektem podziału, stanowi o rażącym naruszeniu art. 10 ust. 3 u.g.g.w.n. W ocenie sądu, stanowisko Kolegium w tym zakresie jest uzasadnione. Przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenia prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne, a zatem tego rodzaju, że proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W doktrynie wskazuje się, że sytuacja taka występuje w szczególności, gdy decyzja wbrew jednoznacznemu przepisowi określa uprawnienia, obowiązki lub sytuację jej adresata (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarze. Wyd. 2, Warszawa 2015, s. 791). Jak doprecyzowuje to J. Borkowski, rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie (tamże, s. 791). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Kwestionowana decyzja Wójta Gminy z 27 października 1993 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zwanej dalej u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.g.g.w.n. podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Powyższe wskazuje, że projekt podziału stanowi faktyczną podstawę decyzji zatwierdzającej podział, a więc zakreśla przedmiot i zakres decyzji. Bezsporne i jednoznaczne jest to, że projekt ten w żadnej mierze nie dotyczył działki nr [..] w O. Skoro tak, to jednoznaczna sprzeczność projektu podziału z decyzją zatwierdzającą ten podział, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tym bardziej, że doprowadziła do wadliwego ukształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. Konsekwencją tej sprzeczności jest jednocześnie nie dające się zaakceptować z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu rażąco wadliwe orzeczenie odnoszące się do nieruchomości nie objętej zakresem decyzji podziałowej. Odnosząc się z kolei do kwestionowanego w skardze stanowiska organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w całości ze względu na wydanie jej z urzędu, wskazać należy jest ono prawidłowe. Cytowany wcześniej art. 10 u.g.g.w.n. wskazuje na różne podstawy dokonania podziału nieruchomości: w ust. 1 – mowa jest o podziale nieruchomości zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – ten podział możliwy jest zarówno z urzędu jak i na wniosek, bowiem ustawa o tym nie przesądza. Z kolei, w art. 10 ust. 2 ustawy mowa jest o możliwości podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego – w konkretnych sytuacjach opisanych w ustawie, których analiza prowadzi do wniosku, że wymagają one wniosku uprawnionego podmiotu, który ma interes prawny w uporządkowaniu sytuacji związanej z prawem własności budynku i gruntu. Z kolei, w ust. 5 art. 10 ustawy mowa jest wprost o podziale nieruchomości "z wniosku właściciela gruntów", wydzielonych pod budowę ulic. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji z 27 października 1993 r., wydana została ona na podstawie art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5 u.g.g.w.n. Treść decyzji wskazuje, że została ona wydana z urzędu, ale za zgodą strony. Powyższe, w ocenie sądu, oznacza dopuszczalne w ramach analizowanego przepisu działanie organu z urzędu. Sąd jednocześnie nie podziela wyrażonego w skardze stanowiska, zgodnie z którym dokonanie podziału w każdym przypadku uregulowanym w art. 10 u.g.g.w.n. możliwe było wyłącznie na wniosek strony. Zacytowane na poparcie tego stanowiska w skardze orzeczenie NSA z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435 dotyczyło podziału dokonanego na postawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei, wyrok NSA z 15 maja 1992 r., sygn. akt IV SA 392/91 odnosi się do sytuacji podziału w celu wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynków wzniesionych przez posiadacza samoistnego w dobrej wierze, a więc nawiązuje do regulacji art. 10 ust. 2 u.g.g.w.n. Orzeczenia te nie dotyczą więc sytuacji analogicznej do będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast, nawet gdyby zaakceptować pogląd skarżącego o możliwości dokonania podziału w oparciu o art. 10 u.g.g.w.n. wyłącznie na wniosek, to odwołując się do cytowanego w skardze orzeczenie WSA w Warszawie z 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 938/08 wskazać należy, że "ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 10 ust. 1 nie mówi, kto jest legitymowany do złożenia wniosku o podział nieruchomości". W orzecznictwie wyrażono pogląd, że z wnioskiem takim może wystąpić [tylko] osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, a więc właściciel lub użytkownik wieczysty. Stanowisko takie jest jednak efektem wykładni cytowanych przepisów, dokonanych przez sądy administracyjne. Nie jest to więc kwestia jednoznaczna, widoczna "na pierwszy rzut oka", oczywista i nie wymagająca interpretacji, a tylko taka – jak wskazano powyżej – uzasadniałaby stwierdzenie nieważności aktu ze względu na rażące naruszenie prawa. W konsekwencji, sąd uznał, że nie narusza prawa stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w całości ze względu na wydanie jej z urzędu, a nie na wniosek strony. Jednocześnie, chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność, czy skarżący składał wniosek o podział w sytuacji, gdy Kolegium jednoznacznie przyjęło, że Wójt Gminy działał w niniejszej sprawie z urzędu. Natomiast, wskazanie, że wydanie decyzji nastąpiło jednocześnie "za zgodą strony" ma znaczenie informacyjne, znajdujące zresztą potwierdzenie w późniejszych czynnościach skarżącego (odzwierciedlonych w protokole rokowań z 28 lipca 1993 r. oraz umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 9 listopada 1993 r.), co w żaden sposób nie dyskwalifikuje oficjalnego trybu procedowania w niniejszej sprawie przez organ, które – jak wynika z czynności skarżącego podejmowanych post factum – znajdowało jego aprobatę. Jeśli takie stwierdzenie zostało w ww. decyzji zawarte, to nie można uznać, że z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału - zawierająca wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.g.w.n. - została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a zatem, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w kontrolowanej części. Powyższą wadliwość można ocenić jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten znajduje zastosowanie, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.