II SA/Gd 249/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA DianaTrzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2025 r., nr SKO GD/5536/24 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jednocześnie podpisując zawarte w nim oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego, a także nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Zobowiązała się przy tym, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności zaistnienia ww. okoliczności, niezwłocznie powiadomi o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie rodzinne. Niepoinformowanie organu właściwego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu. Decyzją z 15 listopada 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 października 2013 r. do 31 października 2016 r. Decyzją z 27 października 2018 r. Prezydent zmienił tak wydaną decyzję przyznając kwotę 184,42 zł w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz przyznając kwotę 215, 84 zł bezterminowo od 1 listopada 2019 r. Pismem z 2 października 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Pile poinformował, że skarżąca pobiera od 1 października 2019 r. dodatek pielęgnacyjny. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jednocześnie informując, że ewentualne wyjaśnienia należy złożyć ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Następnie decyzją z 28 października 2024 r. Prezydent Miasta uchylił od 1 października 2019 r. decyzję z 15 listopada 2013 r. (wraz ze zmianami), wskazując, że skarżąca utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 4 lutego 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, a orzekając co do istoty uchyliło decyzje z 15 listopada 2013 r. wraz ze zmianami od 1 listopada 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak ustaliło w toku postępowania, ostatnim miesiącem, za który wypłacono świadczenie opiekuńcze był październik 2024 r. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w razie wystąpienia sytuacji wypłacenia zasiłku pielęgnacyjnego za okres, za który przysługuje dodatek pielęgnacyjny obowiązuje potrąceniowy (pozaegzekucyjny) mechanizm kompensacji nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, który realizuje organ rentowy i w którym uczestniczy organ właściwy w zakresie świadczeń opiekuńczych. W takim przypadku nie wszczyna się postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych i nie wydaje się w tym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). W takich okolicznościach ex lege przekazanie przez organ rentowy kwoty odpowiadającej wysokości zobowiązań z tytułu wypłaconych zasiłków pielęgnacyjnych uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Organ odwoławczy wskazał, że w momencie, gdy organ pierwszej instancji powziął informację, iż skarżąca jest uprawniona do świadczenia wypłacanego przez ZUS, nie miał on innej możliwości jak uchylić decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na przyszłość. W sytuacji bowiem przysługiwania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, nie może istnieć w obrocie prawnym decyzja bezterminowo przyznająca świadczenie opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Zważywszy zatem, że ostatnie świadczenie opiekuńcze zostało wypłacone za miesiąc październik 2024 r. to zasadnym było uchylenie decyzji od miesiąca następującego po tym zdarzeniu. Kolegium uznało przy tym za chybione zarzuty podniesione w odwołaniu. W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o jej uchylenie w zakresie, w jakim stwierdzono, że pobierane świadczenie rodzinne miało charakter świadczenia nienależnie pobranego, a co za tym idzie - niesłusznym uchyleniem przez Prezydenta Miasta decyzji co do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że nie miała świadomości braku uprawnienia do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego po uzyskaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Nadto dodatek otrzymała już od 1 października 2019 r. a dopiero w dniu 9 października 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił, że pobiera ona dodatek pielęgnacyjny. Skarżąca nigdy przy tym nie była należycie pouczona o braku możliwości jednoczesnego pobierania obu świadczeń, tymczasem aby uznać świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, osoba pobierająca musi być pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Art. 16 ust. 6 u.ś.r. stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Bezsporne jest przy tym, że skarżącej przyznany został z mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 15 listopada 2013 r., kolejno zmienianej na poszczególne okresy – zasiłek pielęgnacyjny, ostatecznie ustalony bezterminowo. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 października 2024 r. wynika ponadto, że skarżąca od 1 października 2019 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Z akt sprawy wynika też, że wypłata zasiłku pielęgnacyjnego została wstrzymana od 1 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Art. 16 ust. 8 ustawy stanowi przy tym, że przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Biorąc pod uwagę zacytowane przepisy, Kolegium zmieniło decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 28 stycznia 2024 r. w ten sposób, że uchyliło tą decyzję w całości i rozstrzygając sprawę co do istoty – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 15 listopada 2013 r. wraz ze zmianami – ze skutkiem od 1 listopada 2024 r. W ocenie Sądu wydana przez Kolegium decyzja jest zgodna z prawem. Należy zauważyć, że okoliczność jednoczesnego pobierania przez skarżącą dwóch wykluczających się świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, co miało miejsce w okresie od 1 października 2019 r. do 30 października 2024 r., jest bezsporna. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Natomiast dodatek pielęgnacyjny ma zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. z 2022 r., poz. 504). W związku z tym, w przypadku kolizji obu świadczeń, to ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W myśl bowiem cytowanego już wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Podkreślić także należy, że stosownie do art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wyrażany jest pogląd, że zdarzenie o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r. nie mieści się w przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. definicji nienależnego świadczenia i tym samym kwota nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być w aktualnym stanie prawnym postrzegana jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1095/20, postanowienie NSA z 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 282/21, wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1559/23, wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 536/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 390/24, wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 594/24, dostępne w CBOSA, oraz B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 16). W orzeczeniach tych wskazuje się, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2075/22, dostępny w CBOSA). W orzeczeniu tym NSA podał także, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (która wprowadziła instytucję z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.) wynika, że mechanizm ten wzorowany był na analogicznym rozwiązaniu funkcjonującym w ramach art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.). Wskazany przepis przewiduje, że osobie której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, ZUS oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W orzecznictwie NSA jednoznacznie przyjmuje się, że potrącenie dokonywane na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.s. następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1942/10 oraz z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 756/16, dostępne w CBOSA). W związku z tym w sytuacji, w której jednocześnie pobierany był zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny organ pierwszej instancji może wydać jedynie decyzję uchylającą decyzję, na mocy której przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny. W takiej sytuacji decyzja ta będzie wywierała wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Prawidłowo zatem, organ II instancji ustalił do kiedy skarżącej wypłacano zasiłek pielęgnacyjny, tj. że miało to miejsce ostatni raz w październiku 2024 r. i stosownie do tej okoliczności – organ, w ramach swoich kompetencji reformatoryjnych, orzekł o uchyleniu decyzji ustalającej ten zasiłek od listopada 2024 r. Organ przy tym nie może wydać decyzji uznającej zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany bowiem osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (art. 16 ust. 7 u.ś.r.), a przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa powyżej, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8 u.ś.r.). Dodatkowo istotną dla strony jest okoliczność, że pomniejszenie następuje o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego zasiłku, bez naliczania dodatkowych odsetek, co stanowi odstępstwo od reguły naliczania odsetek od innych nienależnie pobranych świadczeń. (W. Maciejko; Świadczenia rodzinne. Komentarz do art. 16 Legalis, Wyd. 5, Warszawa 2019) W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, fakt jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego w okresie od 1 października 2019 r. do 30 października 2024 r. jest bezsporny. Skarga koncentruje się na zarzutach dotyczących braku świadomości odnośnie do pobierania nienależytego świadczenia z uwagi brak należytego pouczenia. Zarzuty te nie mają jednak znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż - z wyżej podanych względów - organ wypłacający zasiłek pielęgnacyjny nie prowadzi postępowania w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane. W obecnym stanie prawnym (obowiązującym od 4 marca 2016 r. - data wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) nie wszczyna się bowiem postępowań o ustalenie (i ewentualnie o zwrot) nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego i nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie. W świetle art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi dochodzi bowiem z mocy samego prawa. Okoliczność wadliwego pouczenia, czy braku świadomości strony pobierającej jednocześnie oba świadczenia o nienależnym charakterze jednego z nich nie jest tym samym istotna w sprawie. Z tych też względów, zarzuty skargi nie mogły spowodować jej uwzględnienia, a decyzję wydaną przez organ odwoławczy uznać należy za zgodną z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.