II SA/Gd 25/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że decyzja ta nie może być wykonana w całości Starosta Powiatowy decyzją z dnia 8 października 2004 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), po rozpoznaniu wniosku Z. W. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego w U. przy ul. W. [...] na działce nr [...], poprzez nadbudowę tarasu o dwie kondygnacje oraz poddasze użytkowe nad częścią nadbudowaną i budynkiem istniejącym, odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia 10 września 2004 r. inwestor zobowiązany został do przedłożenia brakujących dokumentów w terminie do dnia 5 października 2004 r. Oceniając przedłożony projekt budowlany wraz z żądanymi dokumentami organ stwierdził, że są one niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 kwietnia 2004 r. w zakresie bryły dachu. Stosownie do ustaleń zawartych w tej decyzji dach powinien być czterospadowy, zaś zaprojektowany jest dachem dwuspadowym z naczółkami. Wskazano także, iż brak jest naniesienia projektowanego daszku nad wejściem oraz brak analizy przysłaniania istniejącego budynku na działce sąsiedniej wykonanej zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Z. W. wniosła odwołanie od tej decyzji wywodząc, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ sprawdza wyłącznie zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami, oraz sprawdza kompletność projektu. Brak jest podstawy prawnej do oceniania pod innym kątem projektu budowlanego, a tym samym do wydania na podstawie takiego sprawdzenia decyzji odmownej. Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na konieczność prawidłowego wejścia na poddasze podniesiono okapy dachów ściany szczytowej oraz dla zachowania symetrii dachu ściany tylnej. Dach posiada cztery spadki o jednakowym kącie i jednakowym pokryciu. W momencie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było dokładnego projektu, według którego można by było przeanalizować rozwiązania zasad wejścia na dach i wystąpiono o wydanie pozwolenia na realizację dachu czterospadowego. Z. W. wywodziła, że zaproponowane rozwiązanie jest zgodne z wytycznymi zawartymi decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia fakt, że takie rozwiązanie dachu nie narusza żadnych istotnych zasad dla analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy terenu. Podkreśliła, iż projektowany daszek nad wejściem znajduje się od strony ulicy, w miejscu daszku istniejącego, jest on tylko węższy - posiada wymiary 200x120 cm. Jest to element ozdobny nie mający żadnego znaczenia konstrukcyjnego, ani formalno prawnego, mogącego mieć wpływ na ustalenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z prawem . Ponadto odwołująca się akcentowała tę okoliczność, że w dniu 28 września 2004 r. dostarczono wykonaną analizę nasłonecznienia budynku sąsiedniego, pokazującą stan obecny, jak i po nadbudowie budynku. Podkreśliła, że dom jednorodzinny sąsiada ma całą elewację zachodnią nasłonecznioną, co już samo przesądza o jego prawidłowym i zgodnym z warunkami technicznymi nasłonecznieniem. Ponadto z analizy wyraźnie wynika, że obiekt sąsiada będzie prawidłowo nasłoneczniony, a projektowana nadbudowa w minimalnym stopniu ograniczy dopływ światła słonecznego do okien istniejących od strony nadbudowywanego domu. Tym samym zarzut braku analizy przesłaniania istniejącego budynku wydaje się być nieuzasadniony. Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygniecie oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]w U. przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z wyjaśnieniami inwestora, że dach posiada cztery spadki o jednakowym kącie nachylenia i jednakowym pokryciu uznać należało, że jest to rzeczywiście odmiana dachu o czterech jednakowych spadkach, a w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta brak zastrzeżenia w stosunku do takiego rozwiązania. W zaistniałej sytuacji kwestionowanie tego rozwiązania nie ma rzeczywistych podstaw prawnych, tym bardziej, że tego typu rozwiązanie dachu jest często stosowane w zabudowie miasta U. Ustosunkowując się do stwierdzonego w dokumentacji braku naniesienia projektowanego nowego daszku nad wejściem do budynku organ odwoławczy wskazał, że jak wynika to z projektu zaznaczony na elewacji daszek zostanie wydzielony z istniejącego wzdłuż całego budynku zadaszenia, które będzie jedynie pomniejszone z obu stron i obudowane blachodachówką, wobec czego ten brak w dokumentacji projektowej nie jest na tyle istotny, aby mógł stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu. Wojewoda wskazał, że z akt wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył nieaktualną ekspertyzę przesłaniania sąsiedniego budynku /nr [...]/ sporządzoną w roku 1999 dla hipotetycznej bryły budynku. Następnie w dniu 29 września 2004 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji, przedłożył nową ekspertyzę nasłonecznienia dla aktualnych gabarytów budynku, sporządzoną zgodnie z przepisami § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz.690/. Z ekspertyzy wynika, że budynek nr [...] "posiadać będzie nie zacienioną całą ścianę zachodnią, zacienianiu ulegają tylko 4 okna w południowej elewacji, w której zlokalizowanych jest łącznie 6 okien. Jak to wynika z wykresu cienia rzucanego przez projektowany budynek całkowite zacienienie okna 03 wynosi około 1,5 godziny, okna 05 około 5 godzin, okna 06 około 4 godzin, okno 04 będzie częściowo zasłaniane około 1,5 godziny, wszystkie okna łącznie z zacienianymi mają pełne nasłonecznienie większe od wymaganych 3 godzin". Spełnia to wymagania przepisów § 13 i § 60 cytowanego rozporządzenia. Organ odwoławczy wziął również pod uwagę treść art. 139 k.p.a. Skargę na to rozstrzygnięcie wnieśli A. i G. T., właściciele sąsiedniej nieruchomości. Zarzucili oni, że narusza ona art. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu terenu (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który ściśle precyzuje pojęcie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne oraz art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący podkreślili, że zaskarżona decyzja, pozwala na wprowadzenie dużej dodatkowej kubatury, traktując istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak osiedle mieszkaniowe wielorodzinne lub ścisłą śródmiejską zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Skarżący wywodzili, że aktualna ekspertyza nasłonecznienia przyszłej rozbudowy w sposób irracjonalny reglamentuje im dostęp do światła. Można, w ich ocenie, z niej wywnioskować, że po rozbudowie nic się nie zmieni, z czym nie można się zgodzić. Brak planu miejscowego i konkretnych zapisów dotyczących możliwości zabudowy, nie może uprawniać i skłaniać organu wydającego decyzję, do traktowania istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w dowolny sposób oraz do naruszania w agresywny sposób charakteru zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzennego. Z pierwotnego osiedla domków jednorodzinnych o określonej skali zabudowy, nie można w ocenie skarżących - wykorzystując brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, tworzyć przeskalowanej zabudowy pensjonatowo- wielorodzinnej, nawet wtedy, kiedy projektowana rozbudowa mieści się w przedziale zabudowy niskiej. Zaakcentowali oni tę okoliczność, iż organ wydający decyzje w sprawie powinien rzetelniej przeanalizować istniejący obszar, jego zagospodarowanie i nie dopuścić do takiej sytuacji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,....każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga G. T. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 2005 r., z uwagi na jej wniesienie po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty Powiatowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, iż decyzja ta oparta była na błędnie ocenionym materiale faktycznym i prawnym. Wojewoda nie przeprowadził jednak dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się w istocie do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu inwestora. W przypadku, gdy z akt sprawy bezspornie wynika, iż pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości istnieje spór co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy powinien wyjaśnić sporne kwestie (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 6 października 1987 r., SA/Wr 520/87, w którym uznano, że: "Skoro organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji i opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy, rzeczą tego organu było uzupełnienie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy"). Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji jedynie w oparciu o argumentację zawartą w odwołaniu może budzić wątpliwości stron, co do jego bezstronności. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i orzec co do istoty sprawy w oparciu o całość materiału faktycznego. W szczególności organ powinien wyjaśnić rozbieżności pomiędzy przedstawianym przez właścicieli obu nieruchomości odmiennym stanem faktycznym. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Rozprawa jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego, umożliwia koncentrację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie byłoby szczególnie wskazane ze względu na zaistniałe sprzeczności twierdzeń stron. Na rozprawie będzie natomiast możliwa ich konfrontacja, a to pozwoli organowi na dokonanie prawidłowej oceny przeprowadzanych dowodów (art. 80 k.p.a.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł również, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.