II SA/Gd 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę Postanowieniem z 5 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Starosty z 5 października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska przez J. S., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[..]" w L. Przedstawiając stan faktyczny sprawy podało Kolegium, że w dniu 3 listopada 2017 r. do Burmistrza Miasta wpłynął wniosek K. B., w którym zwróciła się o podjęcie działań w sprawie dotyczącej zakłócania ciszy nocnej w związku imprezami organizowanymi w Restauracji "[..]" w L. Podejmując czynności w sprawie Burmistrz ustalił, że pod ww. adresem prowadzona jest działalność gospodarcza. Działalność ta prowadzona jest przez J. S. W wyniku skierowanego wezwania, osoba prowadząca działalność oraz właściciel lokalu M. N. wystosowali pismo datowane na dzień 8 grudnia 2017 r., w którym wskazali, że w bloku przy ul. G. działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług restauracyjnych jest prowadzona od 1980 r. W dniu 28 lutego 2018 r. do Burmistrza Miasta wpłynęły wyniki badań środowiskowych (dotyczące hałasu w lokalu przy ul. G. w L.), z których wynika, że w rezultacie wykonanych pomiarów stwierdzono przekroczenia równoważnego poziomu dźwięku w badanym pomieszczeniu, jak również przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego poziomu dźwięku. W dniu 1 marca 2018 r. Burmistrz Miasta zwrócił się do Starosty o podjęcie działań w trybie art. 115a ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zawiadomieniem z 14 marca 2018 r. Starosta przekazał sprawę (zgodnie z ustaloną przez niego właściwością) Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Następnie postanowieniem z 23 marca 2018 r. organ inspekcji sanitarnej, któremu przekazano podanie, stwierdził swoją niewłaściwość, zwracając zawiadomienie Staroście. W piśmie z 27 marca 2018 r. Starosta poinformował natomiast Burmistrza Miasta, że nie jest właściwy do rozpatrzenia żądania K. B., dokonując zarazem zwrotu podania i akt. Zawiadomieniem z 9 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji przekazał sprawę według właściwości Staroście, powołując się na treść art. 115a ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z 17 kwietnia 2018 r. Starosta stwierdził swoją niewłaściwość, zwracając akta sprawy Burmistrzowi. Burmistrz Miasta przeprowadził postępowanie w sprawie, wydając decyzję z 20 czerwca 2018 r., mocą której nakazano właścicielowi lokalu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza "Restauracja [..]", ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, poprzez wykonanie czynności gwarantujących nieprzekraczanie równoważnego poziomu dźwięku A (LAeq) oraz dopuszczalnego maksymalnego poziomu dźwięku A (LAFmax) w pomieszczeniach mieszkalnych budynku przy ul. G., określonych normą PN-B-02151-2:2018-01. Orzeczenie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z 6 sierpnia 2018 r., natomiast samą sprawę skierowano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta może nie być organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy powstawanie hałasu będzie miało związek z prowadzeniem przez J. S. działalności gospodarczej. W takiej sytuacji organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest bowiem starosta, z uwagi na treść art. 362 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz Miasta zwrócił się do J. S. z prośbą o wskazanie, czy imprezy w lokalu położonym przy ul. G. są urządzane w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Poproszono również o przedstawienie dowodów w postaci dokumentów księgowych, obejmujących wynagrodzenie za wynajęcie lokalu na cele organizacji imprez okolicznościowych. Wobec przedłożenia takich dowodów, decyzją z 28 sierpnia 2018 r. Burmistrz Miasta umorzył postępowanie w sprawie i przekazał ją celem rozpatrzenia Staroście. Postanowieniem z 5 października 2018 r. Starosta orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w trybie art. 362 p.o.ś. przez J. S., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "Restauracja [..]" w L. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż hałas emitowany w wyniku działalności J. S. w lokalu gastronomicznym przenika przez konstrukcje budynku do lokali mieszkalnych usytuowanych w tym samym budynku. Starosta jest właściwy jedynie w przypadkach, gdy hałas z zakładu przenika do środowiska i negatywnie oddziałuje na tereny chronione akustycznie znajdujące się poza budynkiem, w którym prowadzona jest uciążliwa działalność. Wówczas wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku w trybie art. 115a p.o.ś. Nadto zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 39 p.o.ś. przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Działalność w lokalu gastronomicznym, powodująca uciążliwość hałasową w lokalach mieszkalnych znajdujących się w tym samym budynku nie wypełnia przytoczonej powyżej definicji "środowiska". Nadto hałas pochodzący z urządzeń odtwarzających muzykę nie jest hałasem wytwarzanym przez instalacje techniczne budynku. Zdaniem organu pierwszej instancji K. B. powinna poszukiwać ochrony prawnej przed sądem powszechnym, w oparciu o art. 144 Kodeksu cywilnego. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty złożyła z zachowaniem terminu K. B. Z treści zażalenia wynika, że wobec treści orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 sierpnia 2018 r. Starosta powinien wydać decyzję w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 61 § 1 k.p.a. i podkreśliło, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oddziaływań generowanych przez działalność prowadzoną w budynku przy ul. G. w L. było przyjęcie, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Zdaniem Starosty działalność ta nie ma związku ze środowiskiem (w rozumieniu ustawowym), hałas nie jest powodowany przez instalacje techniczne budynku i nie oddziałuje na tereny chronione akustycznie znajdujące się poza budynkiem, w którym prowadzona jest uciążliwa działalność (art. 115a p.o.ś.). Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium wskazało, że regulacja art. 115a ust. 2 p.o.ś. nie wyłącza automatycznie zastosowania przepisu art. 362 p.o.ś., który ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie mogła być w ocenie organu odwoławczego okoliczność, że w sprawie zastosowania nie znajduje art. 115a p.o.ś. Następnie zauważyło Kolegium, iż zgodnie z art. 362 ust. 1 p.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest więc stwierdzenie, że dany podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko. Ze względu na treść art. 2 ust. 2 p.o.ś., w przypadkach dotyczących hałasu konieczne jest również ustalenie, czy jego powstawanie nie wiąże się z tzw. powszechnym korzystaniem ze środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.o.ś.. Sama definicja negatywnego oddziaływania na środowisko została natomiast zawarta w art. 3 pkt 11 p.o.ś. i wynika z niej, że oddziaływaniem na środowisko jest również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Zestawiając więc treść art. 362 ust. 1 i art. 3 pkt 11 p.o.ś. należy wskazać, że wystarczającą podstawą zastosowania tych przepisów jest uznanie, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na zdrowie ludzi i to niezależnie od tego, czy oddziaływanie to odbywa się na zewnątrz czy też wewnątrz budynku. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie mogła być więc wskazywana przez Starostę okoliczność, że "działalność lokalu powodującego uciążliwość hałasową w lokalach mieszkalnych znajdujących się w tym samym budynku nie wypełnia definicji środowiska". Oddziaływanie na środowisko, rozumiane jako oddziaływanie na zdrowie ludzi może się bowiem odbywać również wewnątrz budynków. Ostatecznie wskazał organ odwoławczy, że całkowicie nieuzasadnione jest odwoływanie się do zawartej w art. 3 pkt 6 p.o.ś. definicji instalacji, jako że art. 362 ust. 1 p.o.ś. nie wymaga, aby negatywne oddziaływanie na środowisko odbywało się właśnie za pośrednictwem instalacji. Mając na uwadze powyższe, wskazane przez Starostę przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez J. S. nie mogły zostać uznane za prawidłowe. Niezależnie od powyższego należy Kolegium zauważyło, że dobrem chronionym w art. 362 p.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Rozpatrując sprawę należy więc w ocenie Kolegium zbadać, czy przekroczenie hałasu, które zostało stwierdzone w lokalu przy ul. G. w L. (sprawozdanie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej z lutego 2018 r. znajdujące się w aktach sprawy) występuje również z innych lokalach znajdujących się w budynku przy ul. G. oraz w budynkach sąsiednich. Negatywne oddziaływanie, rozumiane jako negatywny wpływ na zdrowie musi więc cechować się odpowiednim poziomem "powszechności". Jeżeli natomiast działalność prowadzona przez J. S. powoduje przekroczenie poziomu hałasu wyłącznie w ograniczonej i wąskiej liczbie lokali mieszkalnych, w istocie ochrona prawna powinna być poszukiwana na gruncie prawa cywilnego, w oparciu o normę prawną wyrażoną w art. 144 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i zlecić możliwie jak najszersze badanie poziomu hałasu w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez J. S. W przypadku uznania, że działalność ta oddziałuje wyłącznie na wąskie grono osób powinna zostać wydana decyzja odmawiająca ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W przypadku natomiast gdy organ uzna, że oddziaływanie jest na tyle szerokie, że cierpi na tym interes społeczny (w tym przypadku zdrowie wielu osób), powinien wydać decyzję nakazującą podjęcie działań, o których mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. N. i J. S. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo iż w niniejszej sprawie brak jest materialno-prawnej podstawy do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ w przypadku, gdy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy postanowienie to należało utrzymać w mocy; - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji nie było dotknięte wadami i należało utrzymać je w mocy. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r., poz. 799 ze zm. zwana dalej p.o.ś.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy w toku postępowania nie zostało wykazane, aby negatywne oddziaływanie cechowało się powszechnością. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazali, że organ II instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie Starosta nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu, wbrew twierdzeniom organu II instancji, w sposób prawidłowy Starosta ocenił, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Należy wskazać za organem I instancji, że oddziaływania generowane przez działalność gospodarczą prowadzoną w lokalu przy ul. G. w L. nie ma związku ze środowiskiem. Słusznie wskazano, że hałas ten nie jest powodowany przez instalacje techniczne budynku i nie oddziałuje on na tereny chronione akustycznie znajdujące się poza budynkiem, w którym prowadzona jest działalność. Nie można zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 362 p.o.ś.. W toku postępowania przed organem I instancji nie zostało wykazane, aby rzekome negatywne oddziaływanie cechowało się powszechnością. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powołany artykuł zmierza do ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Do ochrony interesu indywidualnego służą roszczenia cywilnoprawne, m.in. te wskazane w art. 144 k.c. Działalność gospodarcza w lokalu przy ul. G. w L. prowadzona jest od ponad 30 lat o tym samym charakterze. Obecnie restauracja jest czynna wyłącznie na czas organizowania imprez okolicznościowych. Wcześniej otwarta była codziennie. Do czasu wprowadzenia się do lokalu mieszkalnego uczestniczki K. B. nie było żadnych skarg. Wskazali skarżący, że istnienie subiektywnej nadwrażliwości nie uzasadnia prowadzenia postępowania z zakresu ochrony środowiska. Dodatkowo podnieśli skarżący, że w ramach udostępnienia lokalu, nigdy nie organizują oprawy muzycznej. Ta jest organizowana przez gości we własnym zakresie, bez jakiegokolwiek udziału skarżących. W ocenie strony skarżącej organ II instancji nieprawidłowo uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji nie było dotknięte wadami i należało utrzymać je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie do Burmistrza Miasta skierowany został przez K. B. wniosek o podjęcie działań w sprawie dotyczącej zakłócania ciszy nocnej w związku z imprezami organizowanymi w restauracji "[..]". W toku postępowania Burmistrz pozyskał wyniki badań środowiskowych dotyczących hałasu w lokalu przy ul. G. w L., z których wynikało, że występuje przekroczenie równoważnego poziomu dźwięku w badanym pomieszczeniu, jak również przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego poziomu dźwięku. Sprawa została przez Burmistrza przekazana według właściwości do Starosty, który postanowieniem z 5 października 2018 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w trybie art. 362 p.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie uznało, że wydane postanowienie jest nieprawidłowe, gdyż po pierwsze istnieją wszelkie elementy pozwalające na orzekanie w sprawie administracyjnej i wydane w sprawie rozstrzygnięcie powinno być merytoryczne ( nakładające bądź odmawiające nakazania J. S. podjęcia działań zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko), a poza tym ustalony stan faktyczny nie jest kompletny i nie można ustalić czy nadmierny hałas odczuwalny jest tylko w lokalu K. B. czy także w innych i jaki zasięg ma przekroczenie poziomu hałasu. Nie mają racji skarżący wskazując, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przywołanym przepisie ustawodawca wymienił dwie samodzielne i niezależne przesłanki, dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej wskazując, że brak jest przepisów prawnych pozwalających na podjęcie władczego rozstrzygnięcia w sprawie hałasu przenikającego do jednego lokalu mieszkalnego. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie to jest wadliwe i Sąd stanowisko to w pełni podziela. Brak bowiem podstaw do nałożenia na podmiot prowadzący restaurację obowiązków z ustawy Prawo ochrony środowiska nie pozwala na odmowę wszczęcia postępowania, a daje podstawę do orzeczenia w przedmiocie nałożenia obowiązków albo do odmowy nałożenia konkretnych obowiązków. Natomiast skoro istnieje przepis prawa pozwalający, a nawet nakładający na organ prowadzący postępowanie rozważenie zasadności kierowanego do niego wniosku to nie ma zastosowania przepis art. 61 a k.p.a.. O tym, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami k.p.a. i wówczas wydaje merytoryczną decyzję, a jej podstawa prawna powinna korelować z ustalonym stanem faktycznym. W przypadku hałasu może to być przepis art. 115 a p.o.ś, albo 362 p.o.ś., w zależności od tego dyspozycje którego przepisu wypełnią ustalone okoliczności sprawy. Organ I instancji po pierwsze wadliwie zastosował art. 61a k.p.a., który w sprawie zastosowania znaleźć nie może, a ponadto Starosta nie dokonał należytych ustaleń co do okoliczności sprawy. Mylą się zatem skarżący twierdząc, że brak jest w rozpoznawanej sprawie materialnoprawnej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania, bowiem tą podstawę stanowią przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, jego przepis art. 115 a i art. 362. W konsekwencji za zgodne z prawem uznał Sąd rozstrzygniecie organu odwoławczego, który dostrzegł wszystkie wadliwości postanowienia Starosty i jako obarczone wadami prawa materialnego i procesowego uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów procesowych wskazanych w skardze ani innych przepisów postępowania w sposób wymagający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a..