II SA/Gd 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.P i G.P na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr XXVIII/320/23 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy odrzuca skargę. Państwo B. P. i G. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr XXVIII/320/2023, w której organ wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 0,38 ha położonej w obrębie ewidencyjnym T., dla której Sąd Rejonowy w Bytowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i rozpoznanie skargi przed 25 kwietnia 2024 r. zarzucili organowi naruszenie art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w związku z art. 18 ust. 2 pkt. 9 a u.s.g. i art. 140 k.c. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej uchwały art. 37 ust. 1 u.s.g. oraz poprzez wskazanie w uzasadnieniu uchwały na licytację jako formę zbycia zamiast, jak to powinno mieć zdaniem skarżących miejsce, przetargu. W ocenie skarżących zachodzi rozbieżność pomiędzy wskazanym w uchwale trybem sprzedaży, tj. art. 37 ust. 1 u.s.g. (tryb przetargowy) a uzasadnieniem uchwały wskazującym, że jej celem jest sprzedaż nieruchomości gminnej w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości należącej do właściciela nieruchomości przyległej, tj. działki nr [...] (tryb bezprzetargowy). W sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n., który zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości gminnej uzależnia od spełnienia dwóch warunków, które w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, gdyż działka nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania nie tylko nieruchomości należących do A. P., któremu Wójt sprzedał już tę działkę, ale również innych nieruchomości przyległych do działki nr [...], w tym należących do skarżących działek nr [...] i [...]. W tym kontekście skarżący stwierdzili, że bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem - wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, to wówczas taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości, musi być przeprowadzony przetarg, a umowa zbycia zawarta bez przetargu jest nieważna. Skarżący stwierdzili również, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy. Zatem rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Skarżący wskazali także na to, że działka nr [...] jako działka drogowa jest zagospodarowana zgodnie ze swym przeznaczeniem, tj. stanowi drogę komunikującą stanowiącą skrót między działkami drogowymi nr [...] i [...] należącymi do Gminy T. O wadliwości zaskarżonej uchwały świadczy zdaniem skarżących również rozbieżność pomiędzy jej treścią a uzasadnieniem, tj. rozbieżność pomiędzy wskazanym w uchwale trybem sprzedaży, tj. art. 37 ust. 1 u.g.n. (tryb przetargowy) a uzasadnieniem uchwały wskazującym, że jej celem jest sprzedaż nieruchomości gminnej w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości należącej do właściciela nieruchomości przyległej, tj. działki nr [...] (tryb bezprzetargowy). Uzasadniając interes prawny skarżących do zaskarżenia uchwały wyjaśniono, że polega on na tym, iż skoro objęta uchwałą działka przylega również do dwóch działek należących do skarżących, to ewentualne zbycie ww. działki na rzecz skarżących mogło i nadal może realnie poprawić warunki zagospodarowania należących do nich działek nr [...] i [...]. Obecnie bowiem działki te przedzielone są właśnie działką drogową nr [...], przez co działka nr [...] o powierzchni 392 m2 jest odizolowana od działki nr [...] i nie może być wykorzystywana na cele rolnicze ze względu na swe niewielkie rozmiary stanowiąc nieużytek. Po ewentualnym nabyciu przez skarżących działki nr [...], możliwe stałoby się połączenie wszystkich trzech działek i ich scalenie w jedno pole oraz pełne ich wykorzystanie. Zatem sytuacja skarżących jest analogiczna do sytuacji A. P., a różnica polega tylko na tym, że jego działki na większej długości przylegają do działki nr [...] niż działki nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wyjaśniając, że Rada Gminy Tuchomie podjęła zaskarżoną uchwałę w związku z wnioskiem właściciela działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., uzasadniającego wniosek chęcią poprawy warunków zagospodarowania swojej nieruchomości. Zdaniem organu skarżący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Nie zwracali się oni nigdy do organu o umożliwienie im zakupu spornej działki. Przed podjęciem uchwały w dniu 23 stycznia 2023r. sprzedaż nieruchomości uzyskała pozytywną opinię na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Gminy. Nadto w dniu 2 lutego 2023 r. sprzedaż nieruchomości uzyskała pozytywną opinię rady sołeckiej Sołectwa T. Zdaniem organu oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości. Art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawia organowi decyzyjnemu gminy ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Ocenie podlega przy tym treść uchwały, a nie ustne uzasadnienie zasadności jej podjęcia przedstawione przez Wójta Gminy Tuchomie. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega zatem na zastosowaniu bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości w sytuacji, gdy istniał obowiązek zastosowania trybu przetargowego, a tym samym zaniechaniu sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu, W ten sposób uniemożliwiono skarżącym poprawienie warunków zagospodarowania należących do nich działek nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) – dalej, jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tejże ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób było uznać, aby skarżący wykazali istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przedmiotowa uchwała w podstawie prawnej wydania wskazuje przywołany powyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13, art. 27 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z tym ostatnim przepisem, zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,38 ha dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Skarżący z treści uchwały wywodzą naruszanie ich prawa do zakupu przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż w tym trybie nieruchomości na rzecz właściciela działki nr [...]. Skarżący podnosili, że także oni posiadają nieruchomości które uprawniają ich do nabycia części działki [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W ocenie Sądu ani treść zaskarżonej uchwały, ani wskazana w niej podstawa prawna nie wskazują, aby uchwała ta dotyczyła zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu w trybie bezprzetargowym. Przeciwnie, Rada Gminy powołując w podstawie prawnej uchwały art. 37 ust. 1 u.g.n., odwołał się do zasady jaką jest zbycie nieruchomości w drodze przetargu. Uchwała nie wskazuje nabywcy nieruchomości, zatem nie można uznać, aby naruszała interes skarżących poprzez wykluczenie ich z potencjalnego grona nabywców. Oceny powyższej nie zmienia treść uzasadnienia spornej uchwały. Chociaż w uzasadnieniu podjęcia spornej uchwały - w pkt b. wskazano, że została ona podjęta w związku z wnioskiem właściciela działki nr [...] o sprzedaż działki na cel poprawy warunków zagospodarowania swojej posesji, to cel ten jednakże nie został w uchwale wskazany. Wniosek właściciela działki nr [..] stanowił jedynie asumpt do wystąpienia do Rady Gminy z wnioskiem o zezwolenie na zbycie tej nieruchomości. Udzielone jednakże sporną uchwała zezwolenie nie dotyczy zbycia nieruchomości określonemu podmiotowi w trybie bezprzetargowym. Nawet jeśli przyjąć, że intencją Rady Gminy było udzielnie takiego zezwolenia, to nie znalazło to wyrazu w treści i podstawie prawnej podjętej uchwały. Co więcej, istnieniu takiej intencji Rady Gminy przeczy treść pkt d uchwały, w której Rada Gminy odnosi się do sprzedaży w formie licytacji, co z kolei koreluje z treścią powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 37 ust. 1. Przepis ten jako zasadę zbywania nieruchomości określa przetarg, natomiast wyjątki od przetargu wskazano w ust. 2 i 3 spornego przepisu, przy czym treść uchwały do żadnego z tych wyjątków się nie odnosi. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie spornej uchwały służyć może jedynie odkodowaniu treści uchwały, w sytuacji gdy istnieją co do tego wątpliwości. Uzasadnienie nie ma funkcji dyspozytywnej i nie można z niego wywodzić treści prawa i obowiązków. W przedmiotowej sprawie treść i podstawa prawna uchwały nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Co prawda z odpowiedzi na skargę wynika, że motywacją do wystąpienia o podjęcie przedmiotowej uchwały była wola zbycia spornej nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz określonego podmiotu, to jednakże, jak powyżej wskazano uchwała nie "przesądziła" o takim trybie zbycia nieruchomości. Cel podjęcia uchwały nie może w przedmiotowej sprawie zmieniać sposobu rozumienia niebudzących wątpliwości zapisów znajdujących się w jej treści. Zatem skoro zaskarżona uchwała nie wyklucza a priori skarżących z kręgu potencjalnych nabywców spornej nieruchomości (brak włączeń podmiotowych), to nie narusza ich interesu prawnego rozumianego jako ewentualne prawo do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości. Uchwała bowiem nie wyklucza ani nie uprzywilejowuje w zakresie podmiotowym potencjalnych nabywców nieruchomości. Odrębną kwestią jest ocena prawidłowości zbycia spornej nieruchomości przez gminę w świetle u.g.n. (a także zaskarżonej uchwały). Kwestia ta była jednakże poza granicami postępowania wyznaczonego przedmiotową skargą, a zarzuty skargi w istocie kwestii tej dotyczące, należałoby rozpoznać przy ewentualnej kontroli zarządzenia wydanego w trybie art. 35 u.g.n. Skoro zatem skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała prowadziła do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, to wniesiona przez nich skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana z powodu braku ich legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.