II SA/Gd 251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych / Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz Gminy opisaną wyżej decyzją postanowił na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zmienić decyzję nr [...] z dnia 31 maja 2004r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznać ten dodatek na okres od 1 maja 2004r. do 25 listopada 2004r. Organ II instancji rozpatrując sprawę w związku z wniesieniem odwołania poczynił następujące ustalenia: R. D. w dniu 30 kwietnia 2004r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, w tym dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku ustalił, że odwołującej przysługuje zasiłek rodzinny, jak też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ II instancji ustalił również, że prawidłowo ustalony został okres w jakim te świadczenia przysługują. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że odwołująca od 10 listopada 1998r. była zatrudniona w Pracowni "A" w K. Od dnia 6 listopada 2003r. do dnia 5 sierpnia 2005r. udzielono jej urlopu wychowawczego. Natomiast w dniu 25 listopada 2004r. ustał jej stosunek pracy z uwagi na likwidację zakładu pracy, co wynika z przedłożonego świadectwa pracy. Z dokumentu tego wynika, że stosunek pracy został z odwołującą rozwiązany z dniem 25 listopada 2004r. z powodu likwidacji zakładu pracy. Z tym dniem, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, odwołująca przestała być pracownikiem w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Z tym też dniem wygasło prawo odwołującej do korzystania z urlopu wychowawczego udzielonego do dnia 5 sierpnia 2005r. Powyższe ustalenia były podstawą wydania decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zmiany okresu za jaki odwołującej przysługiwał zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Organ uznał powyższe rozstrzygnięcie za prawidłowe, lecz ustalił, że takie orzeczenie organ I instancji wydał już wcześniej, mianowicie w dniu 20 września 2005r. i odwołanie od tej decyzji nie zostało złożone. W konsekwencji powyższego decyzja z dnia 20 września 2005r. jest decyzją ostateczną. W tej sytuacji brak jest podstaw do ponownego orzekania w tej sprawie. Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z tego względu Kolegium uznało za konieczne w trybie odwoławczym uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji na podstawie art. 105 § 1kpa jako bezprzedmiotowego. R. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w oparciu o dokumenty złożone w dniu 30 kwietnia 2004r. przyznany jej został dodatek do zasiłku rodzinnego na okres od dnia 31 maja 2004r. do 5 sierpnia 2005r., Zasiłek został przyznany na podstawie świadectwa pracy, w którym podano, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym do dnia 5 sierpnia 2005r. Likwidacja zakładu pracy, jak podniosła skarżąca nie może mieć wpływu na zmianę okresu, na który zasiłek został przyznany, w sytuacji, gdy skarżąca nie zerwała umowy o pracę. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji pozbawiły ją tego zasiłku, zmieniając okres na, który został przyznany. Skarżąca wskazała ,że pracownicy Ośrodka usiłowali odebrać od niej pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do zasiłku na córkę, na co skarżąca nie wyraziła zgody. Skarżąca zarzuciła, że przedstawione działanie organów jest błędne i bezprawne, a zabranie zasiłku na córkę narusza jej prawa Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznaje za obowiązującą decyzję z dnia 20 września 2005r. jest nieprawidłowe, albowiem została wniesiona skarga do Sądu, na wcześniejszą decyzję wydaną w tej samej sprawie pozbawienia skarżącej zasiłku i Sąd wydał wyrok w sprawie. W tej sytuacji, jak podniesiono organ I instancji nie mógł wydawać żadnych decyzji lub uchylać swoją własną decyzję, gdyż toczyło się postępowanie przed sądem zakończone wyrokiem. Wiążący dla organów winien być wyrok wydany przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / § 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia 31 maja 2004r. Burmistrz Gminy przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urlopu wychowawczego na okres od 1 maja 2004r do 5 sierpnia 2005r. W dniu 3 grudnia 2004r. skarżąca poinformowała organ o rozwiązaniu umowy o pracę z dniem 25 listopada 2004r, z uwagi na likwidację zakładu pracy i przedłożyła świadectwo pracy. Decyzją z dnia 6 stycznia Burmistrz Gminy uchylił na podstawie art. 163 kpa decyzję z dnia 31 maja 2004r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z dniem 26 listopada 2004r. Po rozpatrzeniu odwołania na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia 6 stycznia 2005r. wskazując, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zezwala na zastosowanie art. 163 kpa , tj. uchylenie i zmianę decyzji. W tej sytuacji Burmistrz Gminy decyzją z dnia 6 maja 2005r. wstrzymał wypłatę w/wym. dodatku przyznanego decyzją z dnia 31 maja 2004r, na okres od 1 maja 2004r. do 5 sierpnia 2005r., z dniem 26 listopada 2005r.jako podstawę prawną podano przepisy art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1 i 3 , art. 25 ust. 1 i3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne/ Dz. U. Nr 213, poz. 2162/. Na skutek odwołania skarżącej od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 6 maja 2005r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów wykonawczych nie mogły stanowić podstawy do wydania orzeczenia. Wskazano jednakże, że z dniem 1 września 2005r. zmianie uległ art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który umożliwia dokonanie właściwej zmiany decyzji z 31 maja 2004r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2005r. została doręczona skarżącej w dniu 12 września 2005r. Po wydaniu powyższej decyzji Burmistrz Gminy wydał w dniu 20 września 2005r., z powołaniem się między innymi na art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję na mocy, której orzekł o zmianie decyzji z dnia 31 maja 2004r. w części dotyczącej dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznał ten zasiłek na okres od dnia 1 maja 2004r. do 25 listopada 2004r. Decyzja z dnia 20 września 2005r. została doręczona skarżącej w dniu 23 września 2005r. – od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie do organu II instancji. Natomiast w dniu 6 października 2005r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2005r. Rozpoznając powyższą skargę, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, albowiem jak ustalił Sąd w sprawie brak było przesłanek wymienionych w tym przepisie do wydania decyzji kasacyjnej /uchylającej orzeczenie organu I instancji/. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 9 sierpnia 2006r wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2007r. oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, jak powinien postąpić organ odwoławczy, aby zachować zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazano, że rozwiązanie tego zagadnienia wynika wprost z art. 138 § 1pkt 2, gdyż organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, aby organ pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie na podstawie nowo obowiązującego przepisu, pozwalającego rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Wobec zawartych w wyroku NSA wskazań co do dalszego postępowania organ II instancji decyzją z dnia 30 października 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 6 maja 2005r. i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując, że w tym stanie rzeczy organ I instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie właściwych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych. W dniu 6 listopada 2007r. Burmistrz Gminy po rozpatrzeniu sprawy R. D. postanowił zmienić decyzję z dnia 31 maja 2004r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznać ten dodatek na P. D. na okres od 1 maja 2004r. do 25 listopada 2004r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wydało w dniu 24 stycznia 2008r. decyzję zaskarżoną do Sądu. Decyzja ta jest zgodna z prawem. Sąd stosownie do przysługujących mu kompetencji rozstrzyga w granicach danej sprawy zgodnie z cyt. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceniając legalność zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy ocenia więc zgodność zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że w dniu 20 września 2005r. organ I instancji wydał decyzję na mocy której, działając na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmienił decyzję z dnia 31 maja 2004r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznał ten dodatek na okres od 1 maja 2004r. do 25 listopada 2004r. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W okolicznościach sprawy po doręczeniu skarżącej w/wym. decyzji z dnia 20 września 2005r. skarżąca nie wniosła od niej odwołania, tym samym decyzja ta stała się decyzją ostateczną. Następnie w dniu 6 listopada 2007r. Burmistrz Gminy wydał decyzję o tej samej treści, tożsamą z decyzją z 20 września 2005r., z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W przepisie tym chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej wydanymi po sobie decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. Nie ulega wątpliwości, że taka tożsamość zachodzi w niniejszym stanie faktycznym, bowiem w takim samym, niezmienionym stanie prawnym wydano 2 decyzje w tej samej sprawie, z których ostateczną jest pierwsza decyzja z dnia 20 września 2005r. Organ II instancji prawidłowo ustalił, że skoro decyzja ostateczna została już w tej samej sprawie wydana w dniu 20 września 2005r., to brak było podstaw do ponownego orzekania w sprawie. Nie jest dopuszczalnym stwierdzenie nieważności przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ ten stwierdzając jedną z wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji może orzec w jeden ze sposobów wskazanych w powołanym przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. może uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji prawidłowo zastosował powoływany przepis art. 138 § 1pkt 2 kpa. Zarzut skarżącej, iż decyzja z dnia 20 września 2005r. jest nieważna , albowiem skarżąca złożyła skargę do Sądu na decyzję kasacyjną z dnia 7 września 2006r. jest niezasadny. Podstawy stwierdzenia nieważności zostały wymienione w przepisie art. 156 §1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek, przy czym odnośnie przesłanki wymienionej w punkcie 3/ należy powołać uwagi już wyżej przez Sąd poczynione. Podkreślenia wymaga, przy rozpatrywaniu skargi, ta okoliczności, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja z dnia 20 września 2005r., nie została ona wyeliminowana z obrotu, zatem obowiązuje. Powyższe powoduje, że kolejne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, już ostatecznie rozstrzygniętej naruszałoby prawo. Inna sytuacja zaistniałaby, wówczas gdyby skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia 20 września 2005r., w trakcie rozpoznawania skargi skarżącej wniesionej do Sądu na decyzję kasacyjną z dnia 7 września 2005r., co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wówczas skarżąca mogłaby podnosić zarzut, że wniosła skargę do Sądu administracyjnego na decyzję z dnia 7 września 2005r. i domagać się np. zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd. Reasumując i odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, że po wniesieniu do Sądu skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji niedopuszczalne było orzekanie przez organ administracji w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wskazać ponownie należy, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji, a więc w rozpatrywanej sprawie oceniał legalność decyzji z dnia 24 stycznia 2008r. i decyzję tę z przyczyn wyżej omówionych uznał za zgodną z prawem. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.