II SA/Gd 251/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 5 lutego 2009 r., nr [...]. Skarżąca M. B. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 marca 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 5 lutego 2009 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku. Z akt sprawy i twierdzeń stron wynikają następujące okoliczności faktyczne sprawy. Wójt Gminy decyzją z 2 października 2008 r. odmówił przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku na rok zasiłkowy 2008/2009, uznając, że w roku poprzedzającym dochód rodziny skarżącej przekroczył kryterium dochodowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że do dochodu jej rodziny wlicza się zarówno rentę jej męża przyznaną z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jak i dochód z gospodarstwa rolnego, które właśnie z powodu choroby męża leży odłogiem. Rozpoznając przytoczone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 listopada 2008 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odwołując się do art. 5 ust. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że skoro mowa w tym przepisie o "utrzymywaniu się z gospodarstwa rolnego", to szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego, przewidziany w tym przepisie, może być ustalony tylko wówczas, gdy gospodarstwo to stanowi rzeczywiste źródło dochodów rodziny. W związku z tym uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, gdyż wobec ustalenia, że mąż skarżącej otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, zaś ziemia jest ugorowana, wątpliwości budzi czy rodzina skarżącej rzeczywiście z gospodarstwa rolnego, które posiada, utrzymuje się. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z 5 lutego 2009 r., powołując się na art. 5 ust. 1 i 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponownie odmówił przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków. Uzasadniając decyzję uznał za ustalone, że mąż skarżącej posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,6717 ha fizycznych i 2,6486 ha przeliczeniowych, z czego 2,35 ha fizycznych to grunty dzierżawione od A. Ustalono też, że mąż skarżącej otrzymuje rentę chorobową i gospodarstwa nie uprawia. Dochód rodziny skarżącej w 2007 r. ustalono na 48.259,91 zł, na co złożyły się dochody skarżącej w wysokości 30.119,36 zł, dochody z renty męża skarżącej w wysokości 4.445,49 zł, alimenty na dzieci w wysokości 7.815,17 zł i szacunkowy dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 5.879,89 zł. Wyjaśniając zaliczenie do dochodu rodziny szacunkowego dochodu z gospodarstwa rolnego organ administracji wskazał, że skoro mąż skarżącej nie zrezygnował z dzierżawienia gruntów od A. a swoich gruntów nie oddał w dzierżawę, to był posiadaczem gospodarstwa rolnego, do którego też uzyskał dopłaty. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy skarżąca podniosła, że grunty rolne nie były uprawiane, zarzuciła, że nie jest istotne, iż jej mąż otrzymał dopłaty rolne, gdyż dopłaty te należą się także w przypadku ugorowania ziemi oraz wyjaśniła, że zrezygnowanie z dzierżawy ziemi od A. oraz oddanie w dzierżawę własnej ziemi byłoby zbyt pochopne, gdyż mąż skarżącej rentę chorobową miał przyznaną na czas określony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie decyzją z 13 marca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące od 2 stycznia 2009 r. i powołując się na uzasadnienie zmiany tego przepisu wskazał, że celem tej zmiany było wyeliminowanie wątpliwości czy szacunkowy dochód zależy od faktycznego prowadzenia gospodarstwa. Ostatecznie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w obecnym stanie prawnym sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego zobowiązuje właściwy organ do zaliczenia szacunkowego dochodu z tego gospodarstwa do dochodów rodziny. W skardze skarżąca kwestionowała przyjętą wykładnię art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że w decyzji z 13 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło inną wykładnię tego przepisu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi nie są zasadne, jednakże skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn, które nie zostały w niej wskazane, do czego Sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie jest zasadny zarzut skarżącej błędnej wykładni art. 5 ust. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.). Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że określony w nim szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego uwzględnia się niezależnie od tego, czy gospodarstwo to jest faktycznie użytkowane. Taki sposób wykładni był uzasadniony niezależnie od tego, czy w interpretowanym przepisie użyto sformułowania "w przypadku gdy rodzina (...) utrzymuje się z gospodarstwa rolnego ...", co miało miejsce do 2 stycznia 2009 r., czy też sformułowania "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego ...", jak jest obecnie. Decydujące, w ocenie Sądu, znaczenie dla wykładni wskazanego przepisu mają przepisy art. 5 ust. 8a-8c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Są to bowiem jedyne przepisy, które pozwalają "urealnić" dochód z gospodarstwa rolnego. Wynika z nich, że do powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest podstawą szacunkowego ustalenia dochodu, wlicza się także grunty oddane w dzierżawę z wyjątkiem kilku przypadków dzierżawy (art. 8a pkt 1). Zatem, może wystąpić taka sytuacja, w której posiadacz gospodarstwa rolnego odda je w dzierżawę i mimo tego ustali się mu szacunkowy dochód z tego gospodarstwa, a nie dochód rzeczywisty (na przykład uzyskany z tytułu dzierżawy czynsz), jeżeli nie będzie to dzierżawa wymieniona w tym przepisie. W ocenie Sądu jasno z tego przepisu wynika zamysł ustawodawcy, aby tylko wyjątkowo dochód z gospodarstwa rolnego ustalać z uwzględnieniem rzeczywistego stanu posiadania. W innych przypadkach ustawodawca zdecydował się na szacunkowe ustalania dochodu z gospodarstwa, niezależnie od rzeczywistego stanu posiadania i, co za tym idzie, korzystania z tego gospodarstwa. Potwierdzają to dalsze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, mianowicie art. 5 ust. 8b i 8c, które znowu wyjątkowo pozwalają "urealnić" dochód z gospodarstwa rolnego w niektórych przypadkach, w ten sposób, że od szacunkowo ustalonego dochodu z gospodarstwa rolnego odejmuje się pewne koszty jego uzyskania, mianowicie czynsz z tytułu jego dzierżawy. Przepisy art. 5 ust. 8a-8c ustawy o świadczeniach rodzinnych mają w ocenie Sądu istotne znaczenie dla wykładni art. 5 ust. 8 powołanej ustawy niezależnie od tego, że nie obowiązywały one przez pewien okres. Mianowicie zostały one uchylone ustawą z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456), która weszła w życie w dniu 2 stycznia 2009 r. i następnie przywrócone ustawą z 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz.U. nr 97, poz. 800), która weszła w życie, w zakresie dotyczącym przywrócenia wskazanych przepisów, w dniu 23 czerwca 2009 r. W przypadku opisanej sytuacji adekwatne jest używanie sformułowania, że wskazane przepisy zostały po uchyleniu "przywrócone", gdyż z okoliczności tego nietypowego zabiegu legislacyjnego wynika, że ich uchylenie było pomyłką legislacyjną, zaś ponowne uchylenie próbą jej naprawienia. Taki wniosek potwierdza fakt, że ustawą z 22 maja 2009 r. uchwalono dokładnie te same przepisy, które ustawą z 17 października 2008 r. uchylono oraz wypowiedź posła Tadeusza Sławeckiego, który na posiedzeniu komisji sejmowych Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Polityki Społecznej i Rodziny w dniu 22 kwietnia 2009 r., uzasadniając ponowne uchwalenie ustępów 8a, 8b i 8c, przyznał, że zostały one usunięte w wyniku oczywistej omyłki, co potwierdził też na tym samym posiedzeniu przedstawiciel Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, a wszystko to zostało odnotowane w Biuletynie z posiedzenia tych komisji nr 2141/VI, opublikowanym przez Kancelarię Sejmu. Mając to na uwadze Sąd uznał, że przejściowa zmiana stanu prawnego nie może mieć w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Zmiana ta nie ma znaczenia zarówno dla wykładni art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i bezpośrednio poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zostały one wydane, gdy formalnie rzecz ujmując przepisy art. 5 ust. 8a-8c nie obowiązywały. Na rzecz tezy, iż wskazane przepisy winny być w rozpoznawanej sprawie stosowane przez organy administracji także w okresie od 2 stycznia 2009 r. do 23 czerwca 2009 r. przemawia też to, że sprawa ta ma swój początek w okresie, w którym one obowiązywały. Wprawdzie ustawodawca przywracając uchylone wcześniej przepisy nie sformułował żadnych przepisów przejściowych, jednakże nie można stosować zasady bezpośredniego działania w czasie nowej ustawy, gdy prowadzi to do pogorszenia dotychczasowej sytuacji prawnej, szczególnie w sytuacji, gdy nowa ustawa nie jest efektem przemyślanej decyzji, lecz błędu. Odmienna wykładnia naruszałaby zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie pogorszenie sytuacji skarżącej wynika zaś z tego, że, jak ustalono, jej mąż jest dzierżawcą gruntów od A., a więc stosownie do art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku skarżącej szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego powinien być pomniejszony o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji miały więc, mimo uchylenia art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązek jego zastosowania, skoro skarżąca ubiegała się oświadczenie jeszcze w czasie, gdy przepis ten obowiązywał. Niezastosowanie tego przepisu powoduje, że mimo niezasadności zarzutów skargi zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czego do tej pory nie uczyniono, jaki czynsz został zapłacony przez męża skarżącej od gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, dzierżawionych od A. i odjęcia tego czynszu od szacunkowego dochodu z tego gospodarstwa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej jest zasadna, gdyż na skutek naruszenia art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 i na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana i przy tym ponownym rozpoznaniu organy administracji, uwzględniając art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnią, jaki czynsz został zapłacony przez męża skarżącej od gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, dzierżawionych od A. i następnie pomniejszą o ten czynsz szacunkowy dochód z tego gospodarstwa i dopiero na tej podstawie ocenią, czy zostało spełnione kryterium dochodowe przyznania skarżącej świadczeń, których się domagała.