II SA/Gd 2516/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 października 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał T. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym wraz ze wszystkimi urządzeniami budowlanymi związanymi z powyższym obiektem budowlanym, położonego na działce nr [...] w G. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 299 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji skazał, że według oświadczeń właściciela, obiekt budowlany został wzniesiony w 1992 r. bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie na podstawie zezwolenia wydzierżawiających właścicieli nieruchomości gruntowej. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118) ze zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 6, poz. 35), przewiduje przeznaczenie działki nr [...] w części południowo – wschodniej, oznaczonej kolorem czerwonym (C35ZL) do adaptacji istniejącego zespołu działek letnich z likwidacją rozproszonych dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora. Pozostała część działki przeznaczona została pod uprawy leśne i nieużytki. Organ administracji, ustalił, iż przedmiotowy obiekt zlokalizowano w północnej części działki, przeznaczonej zgodnie z planem na tereny upraw leśnych, i nieużytków Organ administracji zaznaczył, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 9 listopada 1979 r., która dopuszczała możliwość pozostawienia zabudowy letniskowej do czasu planowanego wyrębu drzewostanu, nie dotyczyła obiektu skarżącego, albowiem powstał on 13 lat po wydaniu wskazanej decyzji. W odwołaniu T. S. wskazał, że przedmiotowy domek letniskowy posadowił na płytach drogowych za zgodą właścicieli terenu i opłaca od niego podatek od nieruchomości. Nadto podkreślił on, że lokalizacja domku letniskowego nie jest sprzeczna z postanowieniami planu ogólnego i szczegółowego zagospodarowania terenu, jest on bowiem usytuowany na terenie objętym "Planem szczegółowego zagospodarowania - domki letniskowe przy GPBM. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji do czasu planowanego wyrębu drzewostanu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 września 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy domek letniskowy, wbrew treści art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1992 r. Skarżący nabył go od Zakładów Przemysłu Mięsnego. Obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118) ze zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 6, poz. 35), pod uprawy leśne i nieużytki. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki orzeczenia rozbiórki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jakimi są wybudowanie obiektu sprzecznie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy oraz jego niezgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do legalizacji ujawnionej samowoli. Fakt, iż obiekt został usytuowany w granicach obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu dotyczącym 20 powstałych wcześniej domków letniskowych przy GPBM, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Projekt ten nie stanowi bowiem planu zagospodarowania terenu, a jego sporządzenie jest jedynie dowodem na to, że podejmowane były działania w celu uzyskania pozwoleń na użytkowanie dla obiektów już istniejących i pozwoleń na budowę w stosunku do planowanych inwestycji, jednakże działania te nie zostały sfinalizowane. Organ odwoławczy wskazał nadto, że fakt opłacania podatku od nieruchomości jest niezależny od statusu prawnego obiektu wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. T. S. wniósł skargę na powyższą decyzję. Skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany położony jest na terenie przeznaczonym w "Planie szczegółowego zagospodarowania – domki letniskowe przy GPBM" pod zabudowę letniskową, więc jego wzniesienie jest zgodne z prawem, a Urząd Wojewódzki – Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu wydał pozwolenie m.in. na jego użytkowanie do czasu wyrębu drzewostanu. Skarżący, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. stwierdził, że na wybudowanie domku letniskowego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a taka zabudowa nie zwiększała uciążliwości pogarszających warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi i mienia albo warunków korzystania z terenów sąsiednich w rozumieniu § 44 ust. 1 pkt 4 d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) Skarżący powołując się na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wniósł o uchylenie decyzji, wskazując, iż obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie mogą mieć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał, że podjęte działania zmierzające do legalizacji wzniesionych samowolnie obiektów letniskowych, nie zakończyły się uzyskaniem pozwoleń zgodnych z wymogami przepisów Prawa budowlanego. Nadto, organ ten stwierdził, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, na którą powoływał się skarżący, nie była wystarczającą podstawą do utrzymania obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż stanowiła jedynie uzgodnienie Urzędu, który nie był właściwym w sprawie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Organy administracji ustaliły, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, że przedmiotowy obiekt budowlany został zbudowany w 1992 r., w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 299 ze zm.). Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48, przewidującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe t.j. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W związku z tym, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został zbudowany przed 1994 r., w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (D.U. Nr 38 poz. 299 ze zm.) dotyczący postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. (art. 37 ust. 2) Domek letniskowy został zbudowany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ocena zaistnienia przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy, winna być zatem dokonana w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. § 44 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Przepis § 44 cytowanego rozporządzenia nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domków letniskowych. W szczególności zwolnienie takie nie wynika z treści § 44 ust. 1 pkt 4 d rozporządzenia, na który powołuje się skarżący. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku innych inwestycji budowlanych, niż budynki stałe i tymczasowe i roboty budowlane wymienione w § 44 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Na budowę przedmiotowego obiekt o funkcji letniskowej było zatem wymagane uzyskanie pozwolenia, którego skarżący nie posiada. Powyższa okoliczność wskazuje, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka nakazu rozbiórki jaką jest jego wybudowanie niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W niniejszej sprawie zachodzi również wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt. 1 przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest położenie obiektu na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd. Nr 16, poz. 118) ze zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 6, poz. 35), przewiduje przeznaczenie części działki nr [...], na której znajduje się obiekt, pod uprawy leśne i nieużytki. Budowa na tym terenie obiektu o funkcji letniskowej narusza zatem ustalenia planu. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, brak jest podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu. W związku z powyższym zbędne było w niniejszej sprawie ustalanie dokładnej daty budowy obiektu w 1992 r. oraz treści zapisu planu w tym okresie, okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z brzmienia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika wprost, że przesłanka nakazu rozbiórki jaką jest wybudowane niezgodnie z przepisami (bez wymaganego pozwolenia na budowę) badana jest w odniesieniu do przepisów obowiązujących okresie budowy obiektu. Rozwiązanie takie jest oczywiste bowiem, stronie nie można czynić zarzutu, iż wybudowała on obiekt samowolnie, w sytuacji gdy w dacie jego budowy nie obowiązywał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Poza przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w ust. 1 i 2 wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki jakimi są 1. położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę 2. powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia 3. istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu. Orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w razie łącznego spełnienia podstawowej przesłanki nakazu rozbiórki jaką jest wybudowane obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz którejkolwiek z pozostałych trzech wymienionych przesłanek. Zakresy przesłanki podstawowej oraz przesłanek dodatkowych są rozłączne. Pojęcie "sprzeczności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy" nie obejmuje zatem elementów stanowiących istotę pozostałych przesłanek. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, sprzeczność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu polega na jego wybudowaniu bez pozwolenia na budowę, a nie sprzecznie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w ramach przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy nie mógł mieć na myśli budowy sprzecznie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego (mimo, iż plan ten stanowi prawo miejscowe), lecz wyłącznie budowę bez wymaganego pozwolenia. Przesłanka sprzeczności z planem została bowiem przez ustawodawcę wyodrębniona jako przesłanka dodatkowa, nie zawiera się więc w przesłance podstawowej. Dodatkowo wskazać należy, iż nawet w przypadku odmiennej interpretacji postanowień art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, do stwierdzenia zaistnienia przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy wystarczy ustalenie faktu budowy obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ewentualna zgodność obiektu z postanowieniami ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyłącza więc istnienia przesłanki niezgodności budowy z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. O ile przesłanka wybudowania obiektu sprzecznie z przepisami oceniana jest na dzień budowy obiektu, istnienie pozostałych przesłanek nakazu rozbiórki winno być ustalane stosownie do brzmienia każdej z przesłanek i celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że w przypadku wszystkich trzech dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, ustawodawca posługuje się czasem teraźniejszym, wskazującym na konieczność badania ich występowania w dacie wydawania decyzji (o czym świadczy użycie sformułowań nie jest przeznaczony pod zabudowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami). Także analiza celu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wskazuje na konieczność badania istnienia dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki w dacie wydawania decyzji. Celem tym jest bowiem doprowadzenie do rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, którego istnienie narusza określone chronione przez ustawodawcę dobra. Dobrem tym jest ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia właściwe warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia bądź inne cele określone przez ustawodawcę pod pojęciem innych ważnych przyczyn. Ich naruszenie należy oceniać według daty wydawania decyzji. Wcześniejsze istnienie tych przesłanek, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji, jest z tego punktu widzenia obojętne, a każda z dodatkowych przesłanek nakazu rozbiórki, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania, nie mogłaby uzasadniać orzeczenia nakazu rozbiórki, brak byłby bowiem podstaw do nakazu rozbiórki w celu ochrony określonego dobra, jeżeli jego naruszenie w chwili orzekania nie zachodzi. Zatem jeżeli obiekt w dacie budowy pozostawał w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w dacie wydawania decyzji sprzeczność ta już nie zachodzi, brak będzie podstaw do orzeczenia nakazu jego rozbiórki, bowiem podstawą taką jest sprzeczność obiektu z planem w dacie wydawania decyzji. Jeżeli natomiast sprzeczność obiektu z postanowieniami planu w dacie budowy nie zachodziła, a obiekt narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji, w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane istnieje przesłanka do nakazu jego rozbiórki. W ocenie Sądu badanie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w obu datach t.j. budowy i orzekania nie jest, w świetle uregulowań art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uzasadnione. W szczególności za taką interpretacją tego przepisu nie może przemawiać argument działania przez stronę w zaufaniu do treści planu obowiązującego w dacie samowolnej budowy. Strona naruszająca prawo i dokonująca samowoli budowlanej winna mieć bowiem świadomość, iż ją obciąża ryzyko późniejszego zaistnienia okoliczności stanowiących przesłanki nakazu rozbiórki przewidziane w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nadto strona, w okresie ewentualnego obowiązywania korzystnego dla niej planu zagospodarowania przestrzennego, mogła doprowadzić do wszczęcia procedury legalizacyjnej, a nakaz rozbiórki po zmianie treści planu zagospodarowania przestrzennego, jest konsekwencją jej zaniechania w tym zakresie i sprzeczności obiektu z ustaleniami planu. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do zaakceptowania istnienia samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych sprzecznych z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszony w skardze argument dotyczący treści "Planu szczegółowego zagospodarowania – domki letniskowe przy GPBM" nie jest uzasadniony. Dokument ten obejmujący teren ośrodka wypoczynkowego powstałego w 1969 r. nie ma wpływu na treść planu zagospodarowania przestrzennego ani legalność obiektu skarżącego wybudowanego w 1992 r. Organ administracji dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i wobec zaistnienia przewidzianych w tym przepisie przesłanek właściwie orzekł na jego podstawie nakaz rozbiórki obiektu. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Biorąc pod uwag powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.