II SA/Gd 252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. K. i P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. C. 142 w G. Decyzja została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż na żądanie M. i P. K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłączenia z użytkowania w całości budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. C. 142 w G. Do wniosku został dołączony dokument "Opinia o stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. C. 142 w G. nr działki [...] należącego do M. i P. K." sporządzona przez P.P.H.U. "J" J. R. w M. W opinii została dokonana ocena stanu technicznego poszczególnych elementów budynku, a jej autor zasugerował rozbiórkę obiektu ze względu na stan techniczny, groźbę zawalenia, pożar oraz zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. W podsumowaniu ustaleń, autor opinii wnioskował o rozbiórkę budynku i wykwaterowanie lokatorów w terminie natychmiastowym z powodu zagrożenia sanitarnego i pożarowego. Jednocześnie autor opinii stwierdził, że koszty remontu kapitalnego budynku przekroczą jego wartość. Odnosząc się do tej opinii organ wskazał, że osoba sporządzająca opinię przedłożoną przez właścicieli obiektu, nie przedłożyła dokumentów świadczących o posiadaniu uprawnień do oceny stanu technicznego obiektów budowlanych. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 6.08.2009 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości organ stwierdził wyczuwalną wilgoć związaną z zawilgoceniem ścian w piwnicy, częściowe spękanie stropów nad piwnicą, częściowe popękanie (od 2-7 mm) ścian pomieszczeń parteru, w nieużytkowanej części poddasza podstemplowanie stropów w dwóch pomieszczeniach z uwagi na ugięcie stropów, w pozostałych pomieszczeniach poddasza brak podstemplowania pomimo ugięć stropów, częściowo skorodowane biologicznie krokwie, częściowe ubytki dachówki, a także nieszczelności w pokryciu dachowym. Przedmiotowy budynek jest obiektem parterowym z poddaszem - dach dwuspadowy kryty dachówką, o trzech lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na parterze (obecnie 2 lokale są użytkowane). Tym samym podczas wizji stwierdzono, że aczkolwiek budynek znajduje się w złym stanie technicznym, lecz nie stwierdzono widocznych oznak świadczących o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późniejszymi zmianami) organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, jest obowiązany nakazać w drodze decyzji, na podstawie oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zarządzić umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o zakazie jego użytkowania i wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Organ stwierdził, że w przedstawionej sytuacji, sprawa stanu technicznego budynku przy ul. C. 142 w G. zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu. We wniesionym odwołaniu M. K. i P. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie zlikwidowanie przedmiotowego budynku. Wskazali, że remont kapitalny budynku jest nieopłacalny, gdyż jego wykonanie znacznie przewyższy wartość domu, a i tak dużo lepszym rozwiązaniem byłoby postawienie nowego obiektu. Z uwagi na stan zagrażający życiu techniczny obiektu koniecznym było wyłączenie z eksploatacji całego poddasza oraz połowy parteru. Część stropu nad parterem w części zamieszkałej również jest ugięta, ale jego podpieranie jest niemożliwe z uwagi na użytkowanie pomieszczeń. Wydanie decyzji o rozbiórce obiektu ze względu na zły stan techniczny i nieopłacalność remontu pozwoli wysiedlić lokatorkę i umożliwi szybkie zlikwidowanie zagrożenia. Decyzją z dnia 9 lutego 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem I instancji oraz dokonane w trakcie oględzin ustalenia. Organ odwoławczy powtórzył, iż przeprowadzone w dniu 6 sierpnia 2009 r. oględziny budynku przy ul. C. 142 w G. potwierdziły, iż przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Nie stwierdzono natomiast, aby występowały oznaki świadczące o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej i w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej jego opróżnienie. Sprawa dotycząca stanu technicznego przedmiotowego budynku, zgodnie ze wskazaniem organu I instancji, zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze M. K. i P. K. wnieśli o zweryfikowanie legalności zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że stan techniczny budynku ulega ciągłemu pogorszeniu, co stwarza zagrożenie dla mieszkańców. Groźba zawalenia jest na tyle realna, że prośba skarżących o wydanie nakazu opróżnienia budynku winna być rozpoznana niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładani. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), sąd uchyla zaskarżony akt. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili do organu nadzoru budowlanego o wyłączenie z użytkowania należącego do nich budynku mieszkalnego, przedkładając opinię o stanie technicznym tegoż budynku. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżących o wydanie decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego z jednoczesnym stwierdzeniem, że przedłożona przez nich opinia nie została sporządzana przez osobę posiadającą uprawnienia do oceny stanu technicznego obiektów budowlanych. Po przeprowadzeniu oględzin organ nie stwierdził widocznych oznak świadczących o możliwości wystąpienia katastrofy, a tylko zły stan techniczny budynku, który to postanowił rozpatrzyć w odrębnym postępowaniu. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) odnoszący się do przeznaczonego na pobyt ludzi budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem. Przewiduje on w związku z takim stanem, stwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu oględzin, obowiązek nakazania w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia budynku z użytkowania. Przesłanką uzasadniającą wydanie nakazu opróżnienia budynku w oparciu o ten przepis nie jest tylko zły stan techniczny budynku ani też nawet taki stan, który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie, lecz bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Wprawdzie w treści art. 68 stwierdzono, że decyzję wydaje organ na podstawie protokołu oględzin, jednakże oznacza to jedynie minimum dowodowe. Do wydania decyzji wystarczy więc przekonanie organu, że budynek przeznaczony na pobyt ludzi bezpośrednio grozi zawaleniem, wynikające z okoliczności stwierdzonych podczas oględzin. Inaczej jednak sprawa w wygląda w sytuacji, gdy są wątpliwości co do stanu technicznego budynku, ewentualnie gdy miedzy stronami jest spór w tym zakresie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W takie sytuacji organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające. W żadnym bowiem regulacja powyższa nie wyłącza zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. I tak organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący stwierdzili, że stan techniczny budynku grozi jego zawaleniem powołując się na złożoną do akt opinię, to organ winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zgodnie w z wymogami wynikającymi z cytowanych wyżej przepisów, czego jednakże nie uczynił. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu koniecznych działań należy do organów nadzoru budowlanego, które winny dokonać oględzin budynku (art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy pomimo dokonania oględzin stan technicznych budynku budzi wątpliwości organ nadzoru budowlanego ma możliwość nałożenia w drodze postanowienia, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie na podmiot obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego pomimo otrzymania od właścicieli budynku opinii o stanie budynku miał wątpliwości, czy ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, to powinien był wezwać skarżących do wyjaśnienia tej kwestii. W razie potwierdzenia braku uprawnień organ mógł rozważyć zobowiązanie skarżących do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy. Podkreślić przy tym należy, że działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się już postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 roku o sygn. akt II OSK 1192/05 LEX nr 289261 ). Nadto należy mieć na uwadze, że omawiany przepis art. 68 został umieszczony rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymania obiektów budowlanych". Z przepisów tego rozdziału wynika, że organy nadzoru budowlanego upoważnione są do kontroli utrzymania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym oraz do kontroli przestrzegania przepisów obowiązujących w budownictwie i podejmowania w tym zakresie stosownych działań. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że mimo iż skarżący wystąpili o wydanie nakazu opróżnienia przedmiotowego budynku mieszkalnego, to i tak postępowanie było prowadzone z urzędu, a jego przedmiotem powinna być kontrola stanu technicznego tegoż budynku. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego winno być natomiast adekwatne do ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 68 ustawy Prawo budowlane miałoby rację bytu tylko wówczas, gdyby ustalone zostało jednoznacznie, że stan budynku grozi bezpośrednio katastrofą i konieczne jest nakazanie jego opróżnienia w całości lub tylko części. W razie natomiast stwierdzenia złego stanu technicznego nie uzasadniającego wydania nakazu opróżnienia budynku organ nadzoru budowlanego winien zastosować odpowiednie środki przewidziane ustawą w tymże rozdziale. W związku z tym pogląd wyrażony przez organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach, że ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku będzie przedmiotem ustalenia w innym postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Z uwagi na wykazane powyżej uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako że zarzuty co do prawidłowości prowadzenia postępowania dotyczą w równym stopniu rozstrzygnięć organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.