II SA/Gd 252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2012 r., [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2011 r., odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 26 stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie nieruchomości działki nr [...] obr. 74 w rejonie ul. Ł. w G. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Ł. K. złożył wniosek o cofnięcie pozwolenia na realizację powyżej opisanej inwestycji, gdyż decyzja w jego przekonaniu narusza postanowienia § 40 ust. 2 rozporządzenia dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zgodnie z którym "nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 10 00 i 16 00." Uściślając tryb weryfikacji decyzji ostatecznej na wezwanie organu I instancji Ł. K. wskazał, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r. postępowanie zostało wznowione, a decyzją z dnia 6 września 2011 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie nieruchomości działki nr [...] w rejonie ul. Ł. w G. Analizując akta przedmiotowej sprawy wskutek złożenia odwołania przez Ł. K. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji nie sprawdził bowiem, czy wnioskodawca posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie oraz czy wnioskodawca dochował terminu do złożenia wniosku w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego okoliczności wskazujące na zachowanie terminu winny wynikać z podania o wznowienie postępowania, w przeciwnym wypadku okoliczność ta podlega ustaleniu przez orzekający organ. Obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W razie, gdy podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje na okoliczności pozwalających na ocenę zachowania terminu, winno być ocenione jako wadliwe. Wówczas właściwy organ, do którego podanie wpłynęło, ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia takiego podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W ocenie organu II instancji zarzuty skarżącego zamieszczone w przedmiotowym wniosku świadczą o interesie faktycznym, a nie prawnym. Interes faktyczny zaś, pomimo że istotny dla zainteresowanego, nie daje podstaw do uznania go za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2011 r. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji winien wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania o wykazanie indywidualnego interesu prawnego i wskazanie terminu powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe braki nie mogą być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Sp. z o.o. w G. domagając się uchylenia decyzji Wojewody jako naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Skarżąca konkretyzując zarzuty wskazała na naruszenie przepisu art. 28 w zw. z art. 107 §1 i § 3 i w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez organ, iż Ł. K. nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przy jednoczesnym zaniechaniu precyzyjnego wskazania przepisów postępowania naruszonych przez organ I instancji, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaniechanie wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także nakreślenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy w szczególności dokonanie wykładni § 40 ust 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Skarżąca podkreśliła brak podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz brak w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonującego uzasadnienia istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazania, z jakich przyczyn organ nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.. Dalej skarżąca wywodzi, że organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji. Nie może także ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla odwołującego się. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści wspomnianego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Przedstawiając własną wykładnię § 40 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury skarżąca podkreśliła, że przepisy te odnoszą się jedynie do nowych inwestycji, które obejmują swoim zakresem wiele budynków wielorodzinnych. Przepisy te nie mają więc zastosowania do niniejszej sprawy i pojedynczego budynku realizowanego w ramach pozwolenia na budowę. Nie może budzić wątpliwości, że prawodawca rozróżnia budowę pojedynczego obiektu budowlanego i zespołu takich obiektów. Przyjęcie zatem, że pod pojęciem "zespół budynków objętych jednym pozwoleniem na budowę" mieści się też pojedynczy budynek, który stanowi zamknięte zamierzenie inwestycyjne, jest sprzeczne z wykładnią systemową. W rozporządzeniu prawodawca wprost przewidział wymóg odpowiedniego zaprojektowania placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb użytkowych, wyłącznie dla zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę Podkreślono w skardze, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny strony skarżącej. Kwestia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta ma bowiem bezpośredni wpływ na dalsze losy realizowanej przez spółkę inwestycji, a wskutek zaskarżonej decyzji zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta, co z kolei mogłoby prowadzić do daleko idących konsekwencji w zakresie inwestycji prowadzonej przez spółkę, nie wyłączając nakazu rozbiórki realizowanego budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej P.p.s.a.) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, istotne naruszenie postępowania jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Jeżeli natomiast zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 sąd skargę oddala (art. 151 przywołanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przede wszystkim zważyć należy, że oba orzeczenia podjęte zostały w trybie wznowienia postępowania, który stanowi wyjątek od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym – wstępnym- etapie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Organy administracji prowadzące postępowanie obowiązane są z urzędu badać zachowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a., bowiem ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, mimo jego uchybienia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95 przytoczony przez B.Adamiak, [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 601-602). Na powyższą okoliczność słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji. W ślad za utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, zaznaczyć też należy, że zachowanie terminu musi być udowodnione przez samego zainteresowanego, natomiast organ swobodnie ocenia przedstawione w tej mierze dowody, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu. Może zatem przyjąć oświadczenie złożone przez stronę, dając wiarę jej wyjaśnieniom. Gdyby jednak uznał oświadczenie to za niewystarczające lub niewiarygodne może przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia czy termin został zachowany. Podobnie musi zostać pozytywnie zweryfikowana okoliczność wniesienia podania o wznowienie przez stronę postępowania. Zasadnie wskazał Wojewoda, że z akt sprawy nie wynika, aby Ł. K. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. I należy te zdanie potraktować jako stwierdzenie faktu, a nie narzucanie stanowiska organowi I instancji. Mylnie zdaniem Sądu skarżąca odczytała treść uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie przesądził, że wnoszący o wznowienie nie posiada interesu prawnego, wskazał jedynie, że nie brał udziału w zwykłym postępowaniu i w nim nie był uznany za stronę. Tym bardziej więc zbadania wymaga skąd wnioskodawca wywodzi interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności nie ustalono, czy w niniejszej sprawie zachodzą, czy też nie zachodzą, przesłanki pozwalające na prowadzenie postępowania wznowieniowego. Stanowi to z jednej strony bezsporne naruszenie przepisów postępowania, a z drugiej zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma podstawowe znaczenie. Natomiast dokonanie ustalenia istnienia bądź nie przesłanek do wznowienia postępowania na etapie postępowania odwoławczego nie mieści się w granicach art. 136 k.p.a, ponieważ ustalenie ich na etapie postępowania odwoławczego wykracza daleko poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. W całkowitym błędzie pozostaje skarżąca Spółka twierdząc, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ I instancji. W ramach kontroli instancyjnej organ odwoławczy ma obowiązek weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji tak co do jego prawidłowości, jak i pod kątem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Ma również obowiązek wskazania w jakim zakresie powinno nastąpić wyjaśnienie okoliczności sprawy, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei rację ma skarżąca, że poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ I instancji związany nie jest. Ponadto w przedmiotowej sprawie rozważania co do interpretacji przepisu § 40 ust 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie były z pewnością przedwczesne w świetle braku pewności co do zasadności prowadzenia postępowania wznowieniowego, a na pewno zbędne w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Nie ma ta kwestia żadnego znaczenia dla prawidłowości decyzji organu odwoławczego toteż Sąd nie odniesie się do dokonanej interpretacji tego przepisu dokonanej tak przez organ odwoławczy jak i przez skarżąca. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Niewątpliwe konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast podniesiony zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję interesu prawnego skarżącej poprzez stworzenie potencjalnego niebezpieczeństwa wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu, o którą odbywa się realizacja inwestycji nie może odnieść w sprawie żadnego skutku. Tak potencjalność wzruszenia decyzji jak i samo wzruszenie decyzji ostatecznej odbywa się w oparciu o konkretne przepisy prawa, z których żaden nie posługuje się przesłanką interesu prawnego inwestora i nie stawia przesłanki pewności zrealizowania inwestycji jako gwaranta niewzruszalności decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.